La sentencia Miller/Cherry de la Suprema Corte del Reino Unido del 25 de septiembre de 2019: el principio de separación de poderes, la justicia constitucional y su fundamento de legitimidad
Por Oscar Enrique Torres Rodríguez[1]
Adoptada por unanimidad, y redactada con un lenguaje claro y conciso, el 24 de septiembre pasado, la Suprema Corte del Reino Unido rindió su sentencia en los controvertidos casos Cherry/Miller II. [2] En su decisión el alto órgano jurisdiccional británico declaró que la suspensión del Parlamento decretada por el poder ejecutivo fue ilegal, nula y sin efectos jurídicos.
El presente comentario analizará el razonamiento utilizado por la Suprema Corte para llegar a esta conclusión y subrayará el interés jurídico-político de dicha decisión jurisdiccional. Para ello, también se brindarán algunas de las claves para comprender el contexto en el que surge este caso.
1. La suspensión del Parlamento y el proceso de salida del Reino Unido de la Unión europea (Brexit)
En la práctica constitucional del Reino Unido se encuentra la figura de la “suspensión parlamentaria”.[3] Distinta de la disolución, la suspensión es una prerrogativa ejercida por la Reina, bajo el consejo del Primer ministro, que pone fin a un período de sesiones del Parlamento. Posteriormente, y en un corto tiempo, se abre paso a otro periodo de sesiones que se inaugura con el discurso de la Reina sobre el nuevo programa legislativo ante la cámara de los Lores.[4]
La suspensión tiene como efecto que dicho órgano legislativo no celebre debates, votaciones o que formule cuestiones parlamentarias a los ministros. Asimismo, cualquier proyecto de ley en proceso de adopción es abandonado y debe ser retomado, desde cero, en el nuevo periodo de sesiones.
El pasado 10 de septiembre de 2019, aconsejada por el Primer ministro, Boris Johnson (quien expresó su recomendación a través de dos memorándum, y una serie de comentarios inscritos con su puño y letra en uno de esos textos), la Reina decidió una suspensión del Parlamento británico por un periodo de cinco semanas (que se extendía de 10 de septiembre al 14 de octubre de 2019).
Como se señalaba anteriormente, la suspensión parlamentaria es una práctica constitucional común en este país. Sin embargo, en el contexto actual, marcado por el proceso del Brexit y la fecha decisiva para que el Reino Unido abandone la Unión europea (31 de octubre de 2019), hacen de esta suspensión una controversia con implicaciones políticas. En efecto, una vez suspendido, el Parlamento no podía ejercer sus funciones legislativas durante esas cinco semanas, las cuales son cruciales para negociar un tratado de salida con la Unión europea.
Consciente de estos efectos, Joanna Cherry introdujo en Escocia una solicitud ante la Outer House para que esta pronunciara sobre legalidad de la suspensión. Dicha corte determinó que el problema no podía ser sometido a su consideración. En otras palabras, que este no era justiciable.[5]
Sin embargo, en segunda instancia, la Inner House concedió apelación a la demandante. En su sentencia, por diferentes motivos, este órgano jurisdiccional consideró que el problema era justiciable. Asimismo, se declaró la ilegalidad de la suspensión parlamentaria puesto que esta fue adoptada con el fin de obstaculizar el control que ejerce el Parlamento sobre el poder ejecutivo durante esas cinco semanas.[6]
Por otro lado, al mismo tiempo, en Inglaterra Gina Miller pidió a la High Court que declarara la ilegalidad del consejo emitido por el Primer ministro británico a la Reina. Contrariamente a sus colegas escoceses, este órgano jurisdiccional inglés desestimó la petición puesto que, desde su perspectiva, ante la ausencia de estándares jurídicos para juzgar lo que era “un problema inherentemente político”,[7] esta cuestión no era justiciable.[8]
Posteriormente, el Abogado General de Escocia y Gina Miller introdujeron cada uno un recurso ante la Suprema Corte del Reino Unido en contra de las decisiones dictadas respectivamente por la Inner House y la High Court.
- 2. El razonamiento jurídico de la Suprema Corte
El razonamiento de la Suprema Corte del Reino Unido gira en torno a una doble cuestión: 1) determinar si el problema planteado puede ser sometido a la consideración de los órganos jurisdiccionales (es decir, si es justiciable) y 2), en caso afirmativo a esta primera cuestión, determinar la legalidad del consejo del Primer Ministro a la Reina para suspender el Parlamento.
- A) La justiciabilidad de la controversia
1) La suspensión: una cuestión jurídica con implicaciones políticas
Sobre la primera cuestión, la Suprema Corte determinó que el problema era justiciable. Durante los procedimientos, el Abogado General de Escocia y la defensa del primer ministro arguyeron –en resumen– que, debido a la naturaleza política del asunto, este no planteaba ninguna cuestión jurídica que pudiera ser juzgada por la Corte, que el Gobierno sólo rinde cuentas al Parlamento y, además, se exigió el respeto al principio de separación de poderes, al pedirle a los jueces del supremo órgano jurisdiccional británico no entrometerse en problemas políticos.[9]
En respuesta, la Suprema Corte del Reino Unido recordó que, si bien esta no puede juzgar cuestiones políticas, el hecho de que un problema jurídico concierna la conducta de los políticos o suscite una controversia política, nunca ha sido una razón suficiente para rechazar ser considerada por las Cortes y Tribunales. Al respecto, el supremo órgano jurisdiccional británico invocó una característica clave para comprender la presente sentencia: desde hace siglos, el poder judicial en el Reino Unido ha ejercido control sobre las actuaciones del poder ejecutivo.[10]
Para la Suprema Corte, el presente caso era una cuestión justiciable ya que, a pesar de que esta suscite una controversia política y se plantee en un contexto marcado por el Brexit, se le pidió pronunciarse sobre los alcances jurídicos de la prerrogativa de suspender al Parlamento a la luz del marco fáctico sometido a su consideración.[11] Es decir, determinar si el ejercicio de la prerrogativa cubría o no el presente caso.
Por otro lado, el supremo órgano jurisdiccional británico señaló que la justiciabilidad de la cuestión no lesionaba el principio de separación de poderes como así lo sugería el Gobierno: al asegurarse de que esta prerrogativa no fuera utilizada ilegalmente, de manera que se impidiera al Parlamento el ejercicio de sus funciones”,[12] precisamente lo que se defendía era dicho principio.
2) Los estándares jurídicos aplicables a la cuestión
La respuesta positiva a la cuestión de la justiciabilidad, implica también desarrollar qué estándares jurídicos pueden utilizarse para determinar la legalidad del consejo del Primer ministro a la Reina para suspender el Parlamento.
A pesar de que, a diferencia de los poderes estatutarios, las prerrogativas no se encuentran contenidas en un texto, la Suprema Corte afirmó ser la encargada de determinar cuáles son los límites de estas prerrogativas a la luz de los principios del Common Law, y controlar si estos han sido transgredidos. [13]
Al respecto, en primer lugar, la Suprema Corte invocó dos principios fundamentales del derecho constitucional inglés. El primero de ellos fue el principio de soberanía parlamentaria. Al respecto, el supremo órgano jurisdiccional británico afirmó que el papel de las Cortes y Tribunales no se limita únicamente a enunciar que, en virtud de este principio, las leyes que emanan del Parlamento son las forma suprema de derecho en el sistema jurídico inglés, sino que también incluye la protección al Parlamento ante el ejercicio indebido de las prerrogativas.[14]
Asimismo, la Suprema Corte resaltó que el ejercicio sin límites de la prerrogativa para suspender al Parlamento pudiera ser incompatible con el principio de soberanía parlamentaria si con ello se impidiera que el Parlamento desempeñe sus funciones legislativas.
En cuanto a la suspensión por un corto tiempo –comúnmente practicada– la Corte declaró que sus efectos sobre las funciones del Parlamento son relativamente menores y no se prestan realmente a controversia
El segundo principio invocado por el supremo órgano jurisdiccional británico es el principio de rendición de cuentas parlamentario, en virtud del cual, la conducta y las políticas adoptadas por el Gobierno pueden ser evaluadas ante el Parlamento vía, por ejemplo, los comités de escrutinio o las cuestiones parlamentarias. Asimismo, esta función –señaló la Suprema Corte– no puede ser desempeñada por el Parlamento cuando este se encuentra suspendido.[15]
Una suspensión parlamentaria puede tener como efecto que se frustre o se evite el ejercicio de las funciones del Parlamento. Sin embargo, la Suprema Corte consideró que esto puede encontrar una justificación razonable[16] por parte del Gobierno. Asimismo, el supremo órgano jurisdiccional británico atribuyó al poder judicial la tarea de evaluar si la explicación del Primer ministro sobre la suspensión del Parlamento constituye o no una justificación razonable.
- B) La ilegalidad del consejo del Primer ministro
Tomando en consideración las circunstancias –bastante excepcionales[17]– en las que se encuentra actualmente el Reino Unido, así como la duración anormal de la suspensión (cinco semanas en lugar de una), la Corte Suprema determinó no solo que, en el presente caso, la suspensión tuvo como efecto frustrar e impedir que el Parlamento ejerciera su poder de pedirle cuentas al ejecutivo durante un proceso tan importante como lo es el Brexit, sino también que esta suspensión no encontraba justificación razonable alguna.
Al respecto, el argumento del Gobierno, según el cual, la suspensión tenía como objetivo “aplanar el camino” para que la Reina diera su habitual discurso de apertura[18], no fue suficiente para convencer a los jueces de la Suprema Corte de que la suspensión de cinco semanas estaba justificada.
En efecto, a la luz de los dos memorándum emitidos por el Poder ejecutivo[19], la Suprema Corte declaró que “es imposible concluir, sobre la evidencia que se nos ha presentado, que hubo alguna razón –ni mucho menos una buena razón– para aconsejar a Su Majestad que suspenda el Parlamento durante cinco semanas…”.[20] Por lo que, finalmente se declaró que dicha suspensión fue ilegal, nula y quedaba sin efectos jurídicos.
- 3. Interés jurídico (¿y político?) de la sentencia
La importancia de analizar la presente sentencia es doble. Por un lado, la decisión de la Suprema Corte reaviva el clásico debate (y se posiciona al respecto) entre las diferentes perspectivas existentes sobre el principio de separación de poderes, el papel de la justicia constitucional y su fundamento de legitimidad. Por otro lado, el ejercicio al que se libra el supremo órgano jurisdiccional británico es un buen ejemplo de la delimitación de las prerrogativas utilizando los principios constitucionales disponibles al juzgador. El hecho de que la sentencia haya sido adoptada unánimemente en un contexto marcado por la salida del Reino Unido de la Unión europea acentúa políticamente esta doble importancia.
En cuanto al papel de la justicia constitucional y las diferentes perspectivas sobre el principio de separación de poderes, la Suprema Corte parece, en primer lugar, abrazar la perspectiva clásica sobre el principio de separación de poderes que, en el seno de la doctrina jurídica tradicionalmente se ha vinculado, con la distinción entre la justificación y la aplicación de normas jurídicas.[21]
Ambas actividades, se afirma, no son de la misma naturaleza: en la primera, se hace uso de razones o de criterios políticos que fundamentan el ejercicio de creación normativa, mientras que, en la segunda, se dan una serie de razones o criterios de orden jurídico que últimamente descansan sobre una norma jurídica válidamente dictada.
Siguiendo este punto de vista, en el ejercicio de su papel, a diferencia de los otros poderes, el poder judicial hace uso de criterios jurídicos y no de criterios de corte político. Cuando la Suprema Corte del Reino Unido distingue entre las “cuestiones políticas” (ajenas a sus jurisdicción) y las “cuestiones jurídicas”, que sí puede juzgar, me parece que se inscribe en la perspectiva anteriormente expuesta.
Sin embargo, rápidamente los jueces ingleses demuestran no ser ajenos a la doble problemática que plantea el ejercicio de la justicia constitucional en su país: por un lado, sobre el plano institucional, el poder de controlar los actos del Estado adoptados en el marco de las funciones ejecutivas diluye la concepción estricta de las relaciones que el poder judicial debería mantener con el poder ejecutivo; y por otro lado, sobre el plano de la legitimidad de la función judicial, el hecho de que un órgano jurisdiccional anule los actos adoptados por los órganos de la administración pública, requiere de una justificación convincente en una sociedad democrática donde los miembros del poder judicial no son elegidos mediante sufragio universal directo.
En cuanto a la primera problemática, agregando más éter al principio de separación de poderes –y vale la pena insistir en esta particularidad, clave para comprender la presente sentencia y el contexto jurisdiccional en el Reino Unido–, la Suprema Corte recalca que, desde hace siglos, el poder judicial ha ejercido control sobre las actuaciones del poder ejecutivo.[22] A ello podría agregarse el carácter activo de este control y el uso de las injonctions: medidas judiciales a través de las cuales el juez impone a la administración una medida determinada, sustituyéndose así a los órganos ejecutivos y vehiculando cierta política.
Asimismo, la Suprema Corte recalca que el hecho de que un problema jurídico concierna la conducta de los políticos, o suscite una controversia política, no es una razón suficiente para rechazar ser considerada por los órganos jurisdiccionales ingleses.
Así, en el discurso de este juez constitucional se asoma la idea de que la frontera entre las cuestiones estrictamente políticas y las cuestiones jurídicas (con implicaciones políticas) no es tan firme y consistente como lo pensaba la doctrina clásica, sino que esta puede llegar a ser soluble y porosa.
La tarea del supremo órgano jurisdiccional británico no termina aquí. En este momento, construye en dos pasos su justificación para intervención en la cuestión sobre la suspensión parlamentaria.
Por un lado, delimitando el ejercicio de la prerrogativa de suspensión mediante ciertos principios constitucionales, la Corte Suprema encuentra la justificación de su intervención en su propio papel de juez constitucional: ser el garante del respeto al principio de separación de poderes y a los principios constitucionales del derecho inglés (in casu, supremacía del Parlamento y rendición de cuentas parlamentaria). Y, por otro lado, justifica su evaluación sobre el uso de dicha prerrogativa a través del desarrollo del parámetro de justificación razonable y su aplicación al presente caso.
Es en relación a estos dos últimos puntos que la presente sentencia ha sido objeto de múltiples críticas dentro de Europa. Desde otras perspectivas, mediante su decisión, la Suprema Corte ha entrado directamente en la arena política del Brexit. Estas críticas pueden encontrar respuestas a preguntas que atizan el debate sobre el fundamento de legitimidad de la justicia constitucional y la división de poderes, tales como: ¿acaso juzgar el carácter razonable de los motivos por los que se decide aconsejar a la reina de suspender el parlamento, no es en sí hacer política? ¿En estos casos, las razones políticas de los jueces acaso no se disfrazan de razones jurídicas?
Finalmente, independientemente de la relevancia particular que esta tiene para el derecho constitucional inglés[23], me parece que, en definitiva, el interés de la sentencia de la Suprema Corte del Reino Unido sobre los Cherry/Miller (nº 2) se encuentra en la rehabilitación el debate entre las distintas perspectivas sobre el principio de separación de poderes, la justicia constitucional y su fundamento de legitimidad.
Por esta razón (y aquí viene una posible idea de artículo) sería interesante tomar esta sentencia como objeto de estudio y realizar un análisis comparativo entre distintas perspectivas: por ejemplo, entre la racionalidad procedural-comunicacional defendida por J. Habermas; la racionalidad ético-sustancial subyacente al republicanismo del Frank Michelman; y la racionalidad experimentalista-democrática adoptada por Charles Sabel y Will Simon.
[1] Phd researcher en el Institut d’études européennes de la Université Saint-Louis, Bruselas, Bélgica bajo la dirección de François Ost y Antoine Bailleux. Su tesis doctoral versa sobre la interpretación del Derecho de la Unión europea y su justificación por parte de las jurisdicciones nacionales de ultima instancia (incluida la Suprema Corte del Reino Unido).
[2] R. (on the application of Miller) (Apellant) v. The prime minister (respondent) / Cherry and others (Respondents) v. Advocate General for Scotland (Appelant) (Scotland), [2019] UKSC 41. Disponible haciendo click aquí
[3] En realidad, el término en inglés es el de “prorrogation”, un falso amigo del lenguaje jurídico británico que encuentra una traducción en la lengua hispana bajo el término “suspensión”.
[4]R Blackburn, ‘Monarchy and the personal prerogatives’ [2004] Public Law 546,
[5]pts. 23 y 24. En realidad, la demanda fue introducida bajo la posibilidad hipotética de que se diera una suspensión. Finalmente, esta se materializó y sobre ella se adjudicó.
[6]pt. 24
[7]pt. 29
[8]pt. 29
[9]pt. 28
[10]pt. 29
[11]pt. 35
[12]pt. 34.
[13]pts. 38 y 39
[14]pts. 41, 42 y 43.
[15]pt. 46
[16]pt. 50
[17] pts. 56 y 57
[18] pt 58 y 59
[19] pt. 60
[20] pt. 61: It is impossible for us to conclude, on the evidence which has been put before us, that there was any reason – let alone a good reason – to advise Her Majesty to prorogue Parliament for five weeks
[21] Véase. J. Habermas, «Law and morality», in S. McMurrin (ed.), The tanner lectures on human values, vol. 8, Salt Lake City, Utah University Press, 1988, pp. 276 et 277. Véase también J. Lenoble, «Law and undecidability : a new vision of the proceduralization of law», Cardozo Law Review, vol. 17, no 4, 1996, p. 945: « there is traditional institution of jurists according to which the justification and application of a legal rule are not simply two rational operations of the same nature».
[22] pt. 29
[23] Véase aquí la lectura de Mark Elliot, profesor de derecho público de la Universidad de Cambridge.