Pandemia y excepción constitucional: una mirada comparada
Por: Alejandro Cortés Arbeláez[1]
En debates constitucionales recientes se viene discutiendo acerca del uso y abuso de los estados de excepción como herramienta para implementar medidas drásticas para frenar, o al menos ralentizar, la pandemia del nuevo coronavirus SARS-COV2, que causa la enfermedad COVID-19. En Colombia, numerosos estudiosos del constitucionalismo, entre los cuales cabe destacar a Rodrigo Uprimny, Julián Gaviria y Esteban Hoyos han señalado la importancia de monitorear de cerca las decisiones tomadas por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia sanitaria y de no ver a estas discusiones como formalismos irrelevantes de abogados, pues esta es una discusión fundamental para la buena salud de nuestros derechos, libertades y democracia constitucional. Como afirmó recientemente Roberto Gargarella al hablar del coronavirus y el estado de emergencia en América Latina, “la ‘emergencia de salud’ es, tal vez, la excusa más perfecta para justificar restricciones drásticas de derechos”, pero “tenemos razones para pensar sobre la cuestión con mayor cuidado” y “analizar con extrema prudencia cualquier llamado a intercambiar ‘protecciones de salud’ por ‘derechos básicos’”.
En general, coincido con lo señalado por autores como los citados en el párrafo anterior y considero que, con el fin de dar una mayor solidez a estas discusiones, conviene analizar a nivel comparado qué tan extendido está el uso del estado de excepción como instrumento de gestión de la pandemia y si efectivamente en los países en que se ha recurrido a este se tienden a tomar medidas más restrictivas de la libertad que en los países que no lo han hecho. Para ello, presentaré y discutiré algunos datos tomados de la base de datos “COVID-19 State of Emergency Data” del Centre for Civil and Political Rights. Este es solamente un ejercicio de análisis preliminar principalmente descriptivo que, espero, contribuya a enriquecer estas discusiones y pueda afinarse con aportes y comentarios de los lectores.
Lo que muestran los datos
La base de datos mencionada incluye información de 173 países. Lo primero que cabe señalar es que el uso del estado de excepción efectivamente es un instrumento generalizado para tomar medidas dirigidas a mitigar la pandemia, pues casi el 50% de los países incluidos en la base han declarado el estado de emergencia en la actual coyuntura, mientras que solo el 22% no lo ha hecho (cabe señalar que en el 30% de los países no se cuenta con información al respecto). Esta información se presenta en la Tabla 1.
Tabla 1. Declaración de estado de emergencia en raíz de la pandemia
| ¿Estado de emergencia declarado? | Número de países | Porcentaje |
| Sí | 83 | 47,98% |
| No | 38 | 21,97% |
| Sin información | 52 | 30,05% |
Fuente: Elaboración propia con datos del COVID-19 State of Emergency Data del Centre for Civil and Political Rights
Ahora bien, como señalé arriba, vale la pena revisar si en los países en los cuales se ha declarado el estado de excepción efectivamente se tiende a tomar en mayor medida medidas restrictivas de las libertades, en comparación con aquellos en los cuales se mantiene la normalidad constitucional. Una aclaración: en los datos que presento aquí el número de países en las categorías “Estado de excepción” y “No Estado de excepción” no suma los 83 y 38 países reportados en la Tabla 1, puesto que en diferentes variables hay vacíos de información respecto de varios países.
Una primera medida que vale la pena revisar es el cierre de escuelas, que es una política pública ya conocida dirigida a “aplanar la curva” de la pandemia. Como se puede ver en la Gráfica 1, tanto en los países que han recurrido al estado de excepción como en los que no, el cierre de escuelas ha sido una medida ampliamente adoptada, lo que sugiere que, a pesar de lo traumática que puede llegar a ser, ha sido vista como una medida administrativa generalmente aceptada como herramienta de ralentización del contagio.
Gráfica 1. Cierre de escuelas: países que han declarado el estado de excepción vs. países que no lo han hecho
Fuente: Elaboración propia con datos del COVID-19 State of Emergency Data del Centre for Civil and Political Rights
Otra decisión interesante es aquella relacionada con la prohibición o restricción de aglomeraciones. De los 83 países en los cuales se ha decretado el estado de emergencia, en el 51% se han tomado medidas de prohibición de aglomeración muy “duras”, como el toque de queda o la prohibición de reunión de más de dos personas. Únicamente en el 4% de estos países no se ha tomado ninguna medida de prohibición de aglomeraciones. En contraste, de los 38 países en los cuales no se ha decretado el estado de emergencia, en el 18% se han adoptado decisiones de toque de queda o de prohibición de reunión de más de dos personas, y en el 13% de los casos no se han implementado políticas en contra de las aglomeraciones. Como se ve, pareciera que la toma de decisiones de esta magnitud, que son fuertemente restrictivas de la libertad de locomoción y reunión de la población, sí son más fácilmente adoptadas en países en los cuales se ha recurrido a la excepción constitucional.
Gráfica 2. Prohibición/restricción de aglomeraciones: países que han declarado el estado de excepción vs. países que no lo han hecho
Fuente: Elaboración propia con datos del COVID-19 State of Emergency Data del Centre for Civil and Political Rights
Una medida sumamente delicada y restrictiva de las libertades ha sido la decisión de cerrar los lugares de culto religioso. Desde una perspectiva de política pública esto es una medida necesaria y, al menos en Colombia, la mayoría de iglesias no se ha opuesto a esta decisión y ha transitado a la virtualidad. Sin embargo, no debe olvidarse que para algunos grupos religiosos se trata de una medida espiritualmente costosa debido a que, desde su perspectiva, el culto virtual no puede reemplazar al culto presencial. Es por lo anterior que, por ejemplo, un grupo de practicantes de la religión católica en España ha pedido que se levanten este tipo de medidas y se permita la celebración de misas presenciales, adoptando protocolos de bioseguridad.
¿Qué tanto varían las medidas de cierre de lugares de culto entre países que han declarado el estado de excepción frente a países que no lo han decretado? Considerablemente: en el 41% de los países bajo estado de excepción se han cerrado completamente los lugares de culto, mientras que en el 16% se han mantenido en normal funcionamiento. En contraste, en el 40% de los países en los cuales no se ha declarado el estado de emergencia los lugares de culto religioso permanecen abiertos, mientras que en el 19% estos han sido cerrados. Esta información se presenta de manera más detallada en la Gráfica 3.
Gráfica 3. Cierre de lugares de culto religioso: países que han declarado el estado de excepción vs. países que no lo han hecho
Fuente: Elaboración propia con datos del COVID-19 State of Emergency Data del Centre for Civil and Political Rights
Una decisión perfectamente razonable desde el punto de vista epidemiológico, pero con efectos trágicos sobre la vida económica de personas y familias, es el cierre de negocios como restaurantes y cafés. Al comparar esta medida entre los países que han declarado el estado de excepción con aquellos que no lo han hecho, puede verse que al igual que ocurre con decisiones como la restricción de aglomeraciones y el cierre de lugares de culto, se presenta una variación considerable. En efecto, en el 56% de los países bajo estado de excepción se ha implementado esta medida, mientras que solo en el 6% esto no se ha hecho. A diferencia de lo anterior, en los países sin estado de excepción el número de países que han cerrado este tipo de negocios es igual al número de países que no han implementado esta medida (Gráfica 4).
Gráfica 4. Cierre de restaurantes y cafés: países que han declarado el estado de excepción vs. países que no lo han hecho
Fuente: Elaboración propia con datos del COVID-19 State of Emergency Data del Centre for Civil and Political Rights
Algunas conclusiones (muy) preliminares
Como señaló recientemente Armando Novoa, “los estados de excepción suponen que en el Estado de Derecho pueden existir situaciones de perturbación cuando las medidas ordinarias del Gobierno son insuficientes”, por lo cual es necesario otorgar facultades excepcionales al Ejecutivo de manera tal que pueda tomar decisiones que normalmente requerirían de aprobación legislativa (y que con frecuencia son restrictivas de las libertades y derechos de los ciudadanos) de manera rápida, con el fin de conjurar situaciones de crisis.
Es claro que la actual situación amerita la declaratoria de estados de excepción, con el fin de que los Gobiernos puedan tomar decisiones difíciles y sensibles que permitan “aplanar la curva” de la pandemia del nuevo coronavirus. Los datos aquí presentados sugieren que la adopción de medidas claramente restrictivas de las libertades, como la restricción dura de aglomeraciones, requieren de la declaratoria del estado de emergencia, pues en los países en los cuales se mantiene la normalidad constitucional este tipo de medidas son mucho menos comunes.
Sin embargo, los datos aquí presentados no son suficientes para afirmar contundentemente lo anterior, pues para ello es necesario realizar análisis de caso que permitan conocer de manera detallada el tipo de medidas que se están tomando en cada país, sea bajo Estado de excepción o en una situación de normalidad constitucional. Es esta la tarea en la cual debemos profundizar si queremos entender mejor la relación entre pandemia y estado de excepción en perspectiva comparada.
[1] Politólogo de la Universidad EAFIT. Magíster en Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Profesor de cátedra de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad El Bosque.