¿Por qué se rechazó la propuesta de nueva Constitución en Chile?
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Constitutional Dismembrement in Latin America
Una alternativa contra la hipertrofia de la justicia constitucional chilena
Por: Claudia Heiss[1]
El plebiscito chileno del 4 de septiembre de 2022 fue un balde de agua fría para las hipótesis sobre una eventual izquierdización del electorado chileno y un avance de la “marea rosa” en América Latina. Dos años antes, el 25 de octubre de 2020, tras un estallido social de proporciones y en medio de la pandemia, un 78% del electorado había dicho que apoyaba un proceso constituyente democrático con participación de independientes, paridad de género y escaños reservados para pueblos indígenas. Terminado el trabajo de la Convención Constitucional que sesionó durante un año, entre julio de 2021 y julio de 2022, un 62% rechazó la propuesta constitucional y prefirió, en cambio, que siguiera vigente la vilificada Constitución de 1980.
Varias semanas antes del plebiscito, distintas encuestas mostraban la superioridad del rechazo. Las más dramáticas situaban esa distancia en torno al 12%, mientras otras hablaban de unos pocos puntos de diferencia. Días antes de los comicios, encuestas que circularon de manera “privada” mostraban un acercamiento entre ambas posiciones. Ninguna predijo la distancia de 24 puntos que arrojó, finalmente, el plebiscito: 38% por el apruebo contra 62% por el rechazo.
Tres elementos sobresalen entre las distintas explicaciones a este resultado y su aparente contradicción con el estallido social y con el plebiscito “de entrada”: primero, la particular composición de la Convención Constitucional electa en mayo de 2021; segundo, el carácter de la deliberación al interior del órgano constituyente, y tercero, la incorporación de 4,7 millones de nuevos votantes producto del voto obligatorio establecido para el plebiscito ratificatorio o “de salida”.
El factor anti-partidos
El rechazo a las élites e instituciones políticas fue parte esencial de la movilización social y la demanda de cambio institucional. Esa desconfianza se alimentó, en parte, de escándalos de corrupción que se conocieron desde 2014 por el financiamiento ilegal de la política y la injerencia de grupos empresariales en la formación de leyes. Diversos estudios han mostrado una brecha significativa entre las percepciones y preferencias de élites políticas, sociales y económicas, por un lado, y de la ciudadanía, por el otro. Según un informe del PNUD de 2015, sólo entre el 20% y el 30% de las élites estaba de acuerdo con una intervención más fuerte del Estado en salud, educación, pensiones y explotación del cobre, frente a un 70% a 80% de la ciudadanía. De manera similar, un estudio realizado en 2021 por el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES) concluyó que el papel social del Estado no era relevante para las élites económicas, con solo un 28% a favor de aumentar la responsabilidad del Estado en garantizar el sustento de todas las personas. En cambio, la idea contó con el apoyo del 54% de personas encuestadas no-élite. Las élites económicas se mostraron a favor de aumentar el número de empresas e industrias en manos privadas (62%), lejos de la opinión del público en general (19%).
Juan Pablo Luna ha identificado varios factores que dificultan hoy en día la función mediadora de los partidos: la compresión de los tiempos de la política, con la inmediatez de las redes sociales y las encuestas; la fragmentación social y territorial, que atenta contra la identificación con un programa político general y definido, y el surgimiento de una ciudadanía “monotemática”, que se moviliza por causas específicas pero no por programas políticos comprehensivos o ideológicos. Todos estos elementos hacen suponer que será cada vez más difícil la construcción de legitimidad política a través de partidos como los conocimos hasta hoy.
Al mismo tiempo, Emmanuelle Barozet y otros han apuntado algunos elementos específicos que inciden en la brecha entre sociedad y política en Chile: la decisión de los partidos políticos de centro-izquierda al inicio de la transición de desmovilizar a la sociedad civil para garantizar la estabilidad del proceso, y la dificultad de generar una política verdaderamente representativa en un contexto de aguda desigualdad socioeconómica. El énfasis en acuerdos intra-élites, en desmedro de la participación ciudadana, contribuyó –señala Barozet— a generar una “democracia de baja intensidad”. Chile se encuentra entre los países más desiguales de la OCDE, y la reducción de la desigualdad resultante de impuestos y transferencias es la más baja del grupo, alcanzando solo el 5% en comparación con un promedio OCDE de alrededor del 25%. En este contexto, la percepción de que las élites se encuentran encapsuladas ha provocado un grave problema de gobernabilidad.
La crisis de los partidos políticos chilenos se evidenció no sólo en baja aprobación a su actuar, sino también en una decreciente identificación con sus propuestas y en el aumento de la abstención electoral. El marcado tenor antipartidista y anti elitista de la revuelta social de octubre de 2019 impulsó, en 2020, dos reformas constitucionales para incrementar la legitimidad de la Convención Constitucional respecto de la Cámara de Diputadas y Diputados, cuya norma electoral fue la regla base utilizada en el diseño del órgano constituyente.
El temor a que el acuerdo adoptado el 15 de noviembre de 2019 por los partidos y materializado en la reforma constitucional de diciembre de ese año (Ley 21.200) fuese insuficiente para desmovilizar las manifestaciones llevó a aprobar dos reformas que ampliaban el espacio de representación en la futura Convención Constitucional para tres categorías de personas: independientes, mujeres y pueblos originarios. La discusión sobre crear medidas especiales para estos grupos se conoció como un “acuerdo complementario” al de noviembre. La primera de estas reformas permitió a asociaciones de independientes crear sus propias listas electorales, sumando internamente su votación, como hacen los partidos, y estableció una regla para la paridad de género en la convención (Ley 21.216). La segunda, reglamentó la elección de 17 escaños reservados para los pueblos originarios (Ley 21.298).
En enero de 2020, ya iniciado el proceso constituyente, una encuesta del Centro de Estudios Públicos cifró en 2% el respaldo a los partidos políticos, en 3% el apoyo al Congreso y en 6% la popularidad del presidente Sebastián Piñera. Todos ellos, récords históricos de desafección con estas instituciones. Más tarde, en el plebiscito constitucional del 25 de octubre de 2020, la preferencia por una convención completamente electa (79%) en lugar de una mixta (21%), compuesta por una mitad de legisladores y legisladoras en ejercicio, fue interpretada como otra señal de desconfianza en los partidos y el Congreso.
El abrumador triunfo de las candidaturas independientes en las elecciones de mayo de 2021 para integrar la Convención Constitucional dio cuenta de la marcada preferencia ciudadana por candidaturas sin militancia partidista. Las listas de independientes, autorizadas por primera vez a competir en igualdad con los partidos, obtuvieron 48 de 155 representantes. Adicionalmente, otras 56 candidaturas independientes electas dentro de las listas de partidos llegaron a la convención. En total, el 67% de la convención constitucional no tenía afiliación a ningún partido político.
De las casi 80 listas independientes que compitieron en todo el país, las más organizadas a nivel nacional obtuvieron los mejores resultados: Lista de Pueblo, Movimientos Sociales, e Independientes No Neutrales. Estas tenían una orientación de izquierda o centro-izquierda y en algunos casos un mensaje anti partidos. Mientras Independientes No Neutrales estaba formada por profesionales asociados a la centro-izquierda, las otras dos estaban más vinculadas a movimientos sociales. Sus plataformas de campaña incluyeron la protección del medio ambiente, la agenda feminista y el derecho al agua.
La derecha sufrió una importante derrota en la elección a la Convención Constitucional, a pesar de competir en una lista unida, “Vamos por Chile”. Esta lista agrupaba a los partidos Renovación Nacional (RN), Unión Demócrata Independiente (UDI) y Evolución Política (Evópoli), más el partido Republicano, de extrema derecha. La unidad les garantizaba una sobrerrepresentación en la Convención, porque en el sistema proporcional las listas suman internamente sus votos para distribuir los escaños en cada distrito. En contraste, la izquierda tuvo una dispersión en tres listas, además de casi 80 listas de independientes que en su mayoría disputaron el voto de centro-izquierda. Sin embargo, aún con esta sobrerrepresentación, “Vamos por Chile” solo obtuvo 37 escaños, lejos de los 52 necesarios para bloquear propuestas en la Convención.
El partido con más votos en esta lista fue UDI, con 17 convencionales, seguido de RN con 15 y Evópoli con 5. El aumento de la participación de jóvenes de zonas urbanas pobres, que había sorprendido en el plebiscito de octubre de 2020, no ocurrió en esta elección. Sin embargo, una disminución generalizada de la participación y una mayor presencia electoral de los sectores de mayor nivel socioeconómico no impidió que la derecha obtuviera un magro 20% de la Convención. Esta baja votación puede interpretarse como un castigo al gobierno por su manejo de la revuelta social de 2019 y, especialmente, por el manejo económico de la pandemia. Las autoridades tardaron más de un año en ceder a las presiones para otorgar un ingreso de emergencia sustantivo, y esto solo luego de que el Congreso aprobara el retiro de los fondos privados de pensiones ante una crisis que generó la peor contracción económica en décadas.
Los partidos de centro-izquierda compitieron en la “Lista de Apruebo”, que incluía a la Democracia Cristiana (DC), Partido por la Democracia (PPD), Partido Radical (PR), Partido Socialista (PS), Partido Progresista (PRO) y Ciudadanos. El conglomerado obtuvo sólo 25 escaños. Su partido más votado fue el PS, con 15 escaños. El PPD solo obtuvo tres y la DC uno, más un cupo independiente en su lista. El castigo a la centroizquierda podría ser consecuencia de un rechazo a los partidos tradicionales, por un lado, y una valoración crítica por no haber llevado a cabo transformaciones estructurales durante sus años en el gobierno.
A la izquierda del espectro político, la lista “Apruebo Dignidad”, formada por los partidos del Frente Amplio (FA) y el Partido Comunista (PC), obtuvo 28 escaños en la Convención: siete para el PC y 21 para el FA.
La regla electoral de paridad de género para la Convención llevó a un excelente desempeño electoral de las candidatas. Estas superaron en votación a sus competidores masculinos, por lo que la corrección para generar paridad benefició a más hombres que mujeres. El resultado fueron 77 mujeres y 78 hombres electos. Si no se hubiera aplicado la corrección de paridad, la Convención hubiese quedado compuesta por 84 mujeres y 71 hombres. La regla de integración paritaria del cuerpo constituyente llevó a que los partidos y listas apoyaran a candidatas competitivas, a diferencia de lo ocurrido con la cuota de género del 40% en candidaturas en la elección parlamentaria de 2017, que se tradujo sólo en un 23% de mujeres electas al Congreso Nacional 2018-2022.
En la Convención, los pueblos originarios contaron por primera vez con 17 escaños reservados. Estos se presentaban en padrones electorales separados, y sólo podían votar por ellos personas inscritas en registros especiales para integrantes de los pueblos mapuche, aymara, diaguita, likan antay, colla, quechua, rapa nui, chango, kawashkar y yagan. El Congreso no aprobó destinar un asiento a las tribus afrodescendientes. De un electorado indígena total de más de 1,2 millones, solo el 23% votó por estos escaños reservados. A pesar de que la presencia indígena en la Convención fue una señal de inclusión sin precedentes, la baja votación de los representantes contribuyó al cuestionamiento de las normas sobre plurinacionalidad y otras materias relativas a los pueblos originarios en la propuesta constitucional.
La derecha en minoría
La severa crítica a los partidos políticos, las reglas de acción afirmativa para ampliar la representatividad, y el aumento de la abstención electoral –mientras 51% del padrón votó en el plebiscito de 2020, sólo un 43% lo hizo en mayo de 2021—marcaron la elección de la convención constitucional de mayo de 2021. El resultado fue una Convención más parecida a la sociedad chilena que los órganos tradicionales de representación, como el Congreso, en término de origen étnico, género y extracción socioeconómica. La derecha y los partidos tradicionales de la centroizquierda tuvieron una significativa derrota, y sus votos parecen haberse ausentado o haber migrado a las candidaturas independientes y de los nuevos grupos de izquierda asociados en el Frente Amplio en alianza con el Partido Comunista.
La derecha, en comparación con otras elecciones recientes, quedó en clara desventaja. Con 37 escaños, alcanzó sólo el 20%, lejos del tercio que requería para poder vetar normas. ¿Cómo explicar esta aparente sub-representación de la derecha en la Convención, en comparación con otras elecciones anteriores y posteriores en el país?
Una hipótesis es que la derecha fue una víctima principal del sentimiento anti partidos. Desde ese punto de vista, se podría aventurar que a la izquierda le fue mejor no sólo por su posición ideológica, sino porque más candidaturas alejadas de la política tradicional terminaron abonando a ese sector. El rechazo a los partidos tradicionales parece haber perjudicado especialmente a la derecha de “Vamos por Chile” y a la centroizquierda de la “Lista del Apruebo” en la Convención. El Frente Amplio de “Apruebo Dignidad” se benefició de su relativa novedad en la política institucional y su asociación con movimientos sociales, mientras que las listas de independientes fueron las grandes triunfadoras. Esto podría llevar a la nada alentadora conclusión de que hubo una demanda no satisfecha de representantes de derecha anti-partidos en la Convención, la que podría estar poniéndose al día con el auge del partido de extrema derecha Republicanos y del “apolítico” Partido de la Gente.
Una segunda posible explicación es que la elección se realizó en un momento de especial impopularidad de la derecha. Después del estallido social, el respaldo al Presidente Sebastián Piñera cayó en diciembre al récord histórico del 6%. Al mal manejo de la crisis política de 2019 se sumó el rechazo por la falta de ayuda económica estatal durante el año 2020, cuando se decretaron cuarentenas por la pandemia, pero no se entregaron ayudas económicas relevantes hasta entrado el año 2021. Esta mala imagen del gobierno debería llevar a matizar una tercera explicación: que el cambio en el sistema electoral de la Convención, el “acuerdo complementario”, fue la causa principal de la baja representación de la derecha. Si bien la paridad de género, los escaños reservados y especialmente las listas de independientes afectaron el resultado electoral, es importante considerar que en la elección de mayo de 2021 se eligieron convencionales, alcaldes, concejales y gobernadores. En todas esas elecciones la derecha tuvo un resultado especialmente pobre, aún si solo la de convencionales se vio afectada por el cambio de reglas. En efecto, la derecha obtuvo sólo una de las 16 gobernaciones del país: la Araucanía. Perdió alcaldías emblemáticas como Santiago, Valdivia, Maipú, Ñuñoa y Viña del Mar, todas ellas a manos de “Apruebo Dignidad”. No ocurrió lo mismo, en cambio, con la centroizquierda, que tuvo mucho mejor desempeño en las elecciones municipales y de gobernadores que en la de convencionales. En suma, es probable que el acuerdo complementario haya perjudicado más a la centroizquierda tradicional que a la derecha.
Una caja de vidrio vociferante
El tono del debate al interior de la convención parece haber contribuido al desprestigio del trabajo allí desarrollado. La composición de la Convención, la inédita publicidad de los debates y una serie de escándalos posiblemente amplificados por esa apertura de la información incidieron en esta mala imagen pública.
Respecto a la composición, la gran cantidad de independientes y representantes de los movimientos sociales incrementó la dificultad para organizar negociaciones comprehensivas y ordenadas. Aunque alrededor del 40% de las personas electas tenía formación jurídica –incluyendo a docentes del derecho constitucional—también ingresaron dirigentes sociales con demandas muy intensas en ciertos temas específicos. La diversidad de origen socioeconómico de convencionales –a diferencia del Congreso—quedó reflejada en la baja presencia de personas provenientes de escuelas de élite y la participación, en cambio, de dos tercios de personas formadas en la educación particular subvencionada y municipal. Aunque hubo un importante número de expertos, muchos de ellos vinculados con centros académicos nacionales e internacionales que entregaron insumos a la Convención, la impresión que primó ante la opinión pública fue la una convención sin las competencias necesarias para redactar la carta fundamental. Expresiones performativas y estéticas que buscaban resaltar el carácter inclusivo y no elitista de la Convención pueden haber contribuido, contrario a su propósito, a deslegitimarla.
Por otro lado, los debates se desarrollaron con un nivel de publicidad inusual en la política chilena. Las sesiones se transmitían vía streaming en tiempo real a través del sitio web de la Convención y los medios de comunicación. Esto influyó en el tono de la discusión y en su percepción pública. En su análisis sobre procedimientos para elaborar constituciones, Jon Elster ha discutido los pros y contras del secreto en las negociaciones constituyentes. Por un lado, el secreto puede reducir los costos de defender intereses particulares en lugar del bien público. Por el otro, Ester opina que mejora la calidad de la discusión, porque permite a los redactores ser convencidos por sus oponentes y cambiar de opinión. El debate público, señala el autor, es perjudicial para la negociación, y fomenta la terquedad, el maximalismo y la fanfarronería en detrimento de una deliberación genuina.
El nivel de publicidad fue objeto de negociaciones sobre el reglamento de la Convención. Sin embargo, el argumento en favor de crear espacios alejados del ojo público quedó desestimado porque la Convención y los movimientos sociales que la impulsaron fueron una reacción al elitismo y la “política de los acuerdos” de décadas anteriores. La propia reforma constitucional de 2005 ha sido considerada insuficiente en gran medida por no incorporar a la ciudadanía.
Por último, la composición y publicidad del trabajo de la Convención contribuyeron a dar resonancia a escándalos como la mentira del convencional Rodrigo Rojas-Vade respecto a padecer cáncer, un convencional que votó telemáticamente desde la ducha, o insultos y descalificaciones entre convencionales.
Algunas reglas de procedimiento contribuyeron también al desprestigio del debate. En comisiones las reglas se aprobaban por mayoría, pero en el plenario requerían 2/3. De esta manera, lograron superar la primera barrera, y en consecuencia entrar al debate público, propuestas maximalistas que no tenían opción de prosperar en el plenario. Lo propio ocurrió con la sistematización del texto, realizada sólo al finalizar la votación. Las normas se aprobaban una a una e incluso se alcanzó a imprimir y distribuir una versión no armonizada de la propuesta, más extensa y confusa que la versión final.
El regreso del voto obligatorio
Chile tiene desde 2012 un sistema de voto voluntario con inscripción automática. Para el proceso constituyente, sin embargo, se determinó que el plebiscito ratificatorio sería con voto obligatorio. Esto incrementó la participación electoral desde el 51% en el plebiscito de entrada, el 43% en la elección de la Convención o el histórico 56% en la segunda vuelta presidencial de 2021, a un 86% en el plebiscito de salida del 4 de septiembre 2022. Más de 4 millones y medio de electores, de un padrón de alrededor de 15 millones de votantes, se incorporaron a esta elección. La votación del apruebo en el plebiscito de salida, similar a la que obtuvo Gabriel Boric en la segunda vuelta presidencial, apunta a que la gran mayoría de este electorado adicional votó rechazo.
La desconfianza en el texto y en el proceso constitucional que le dio origen llevaron al 62% del rechazo, así como el 78% había rechazado en 2020 la continuidad de la Constitución vigente. En ese sentido, si bien se podría atribuir un signo político contrario a ambos plebiscitos –el de 2020 por el cambio institucional, el de 2022 por el status quo—ambos comparten una dimensión de castigo a la clase política y su oferta. Por otro lado, la campaña del rechazo no se fundó en mantener la Constitución de 1980, sino en una eventual nueva constitución mejor que la propuesta. Las figuras políticas de la derecha brillaron por su ausencia. El lema de esa campaña fue “una que nos una”, apuntando a un supuesto carácter divisivo de la propuesta constitucional. La derecha, junto con el llamado a rechazar, comprometió sus votos para un nuevo acuerdo político que iniciara otro proceso constituyente. Una señal adicional en la dirección de un futuro cambio constitucional fue la rebaja del quorum de reforma a 4/7 pocos días antes del plebiscito.
Lo que viene ahora
La gran intensidad de la demanda por cambio constitucional no tuvo un correlato en apoyo a la alternativa propuesta. La ciudadanía interpretó como divisivas y discriminatorias las ideas de plurinacionalidad y justicia indígena incluidas en el texto. El amplio apoyo a la agenda ambiental o de equidad de género no fue suficiente para contrarrestar la incertidumbre y los elementos negativos encarnados por la propuesta. A pesar de los esfuerzos por incorporar una dimensión participativa en el proceso constituyente, por abrir la representación a grupos marginados y por velar por la total transparencia del proceso, parece claro que existió una falta de sintonía entre la Convención y parte importante de la ciudadanía.
La Convención quiso mostrarse como factor de cambio, exagerando a veces las implicancias institucionales de su propuesta, por ejemplo, al cambiar el nombre de instituciones o señalando principios en forma vaga y general. La falta de especificidad fue en algunos casos usada para sugerir interpretaciones implausibles, a las que se sumó una exitosa campaña de noticias falsas.
Hoy la decisión sobre el cambio constitucional ha vuelto a recaer en la derecha, que no sólo tiene la llave de posibles reformas por causa de los amarres de la Constitución sino también por su control del Congreso electo en 2022. Con todo, el rechazo a la institucionalidad vigente que se manifestó en el plebiscito de entrada fue parte de las razones del estallido social, por lo que parece razonable que el sistema político asuma la tarea de construir un nuevo acuerdo con miras a otro proceso constituyente. Está por verse si esa promesa de campaña se concretará o si primará una ciega interpretación del 62% como apoyo a la derecha o a la clase política, prolongando las tensiones sociales que dieron origen a la crisis más grande de la democracia chilena en las últimas décadas.
[1] Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile. Correo: cheiss@iap.uchile.cl
Para citar: Claudia Heiss, “¿Por qué se rechazó la propuesta de nueva constitución en Chile?” en Blog Revista Derecho del Estado, 2 de noviembre de 2022. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2022/11/02/por-que-se-rechazo-la-propuesta-de-nueva-constitucion-en-chile/