Los problemas del control social en Colombia
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Por: Juan Sebastián Narváez Quintero[1]
La Constitución de 1991 convirtió a la democracia participativa en un pilar fundamental del Estado colombiano, al tiempo que introdujo un catálogo amplio de mecanismos de participación[2], se convirtió a los ciudadanos en actores directos de la toma de decisiones[3], y se incluyó a grupos e ideologías con escasa representación[4] en la escena democrática. Bajo esta concepción, se ha buscado convertir a los ciudadanos en fiscalizadores de la gestión pública[5]. Lo anterior significa que la ciudadanía adquirió el derecho de vigilar la gestión pública, la prestación de servicios y el cumplimiento de los planes y políticas estatales, el cual se materializa a través del control social.
El control social permite verificar el alcance, contenido y fundamentos de las actuaciones administrativas o de los particulares que ejercen funciones o manejan recursos públicos. También habilita a la ciudadanía para activar los controles estatales ante casos de irregularidades en la gestión administrativa[6]. Se trata de una actividad-instrumento que busca asegurar el correcto funcionamiento del Estado, el respeto al principio de legalidad, la adecuada gestión de los recursos y la consecución de las metas estatales[7].
Esta figura ha sido objeto de regulación por parte del Legislador, quien lo ha incluido dentro de los mecanismos de participación ciudadana (como en las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015) y como un elemento integrante de la actividad que realizan las veedurías ciudadanas y otras organizaciones de la sociedad civil (como en la ley 850 de 2003). En este marco normativo, el control social ha sido regulado desde dos perspectivas: (a) las organizaciones sociales o ciudadanas, donde encontramos a las veedurías y a las juntas de acción comunal, entre otras; y (b) las acciones y espacios de intervención ciudadana, donde se encuentran los mecanismos jurídicos que permiten realizar el control social, como el derecho fundamental de petición, la rendición de cuentas, entre otros.
A pesar del amplio catálogo de mecanismos de control social, en la práctica se observan múltiples obstáculos para su ejercicio efectivo[8]. Primero, la relación entre los ciudadanos y las instituciones suele ser conflictiva. No existe una comunicación fluida entre autoridades y ciudadanos y los funcionarios se sienten hostigados por los ciudadanos, a los que tratan como actores temerarios[9]. Otro problema es el suministro de información incompleta e inadecuada, pues las autoridades responden parcialmente, con evasivas o cuestionando las calidades de los solicitantes y sus motivaciones[10]. Estas situaciones restringen el accionar de la ciudadanía, mientras que un escenario más favorable permitiría la realización de un control social efectivo[11].
Además, en Colombia se advierte la renuencia de las instituciones públicas y las empresas privadas para que se les controle, la politización de las veedurías ciudadanas, la escasa credibilidad que reciben las organizaciones de la sociedad civil al interior de las entidades públicas, el bajo nivel de preparación de los ciudadanos y la ausencia generalizada de conciencia de la ciudadanía[12]. También incrementa esta lista la carencia de medios técnicos y financieros, la falta de capacitación adecuada sobre la contratación pública y los aspectos especializados de las obras y funciones públicas vigiladas[13], y los pírricos recursos que las entidades públicas otorgan para la promoción de la participación ciudadana.
Durante las vigencias 2014 y 2015 la Contraloría Delegada para la Participación ciudadana[14] evidenció que la insuficiencia de las inversiones en este campo, denotando el desinterés por consolidar la participación ciudadana. La situación se perpetuó, al punto que en 2017[15] la promoción de la participación ciudadana no fue impulsada por los órganos y entes estatales. En cambio, se invirtió en capacitaciones que no promovieron ni garantizaron el derecho a participar. También en el documento CONPES 167 de 2013 reveló la reducción de los recursos que se destinaron al fortalecimiento del control social en 2017 en casi un 90 %, comparado con los 4 años anteriores[16].
Por otro lado, se advierte que la existencia de más herramientas de participación no equivale a una mayor eficacia. Esta afirmación la sostienen los problemas expuestos antes. De poco o nada sirve el acceso a los mecanismos de control social si la ciudadanía los desconoce y si le dificultan la comunicación con los órganos estatales. Dentro de un trabajo de campo realizado en conjunto por la Federación Nacional de Personerías y la Universidad Externado de Colombia entre 2017 y 2019[17], observamos que la existencia de múltiples herramientas puede confundir a los ciudadanos, teniendo en cuenta que muchos desconocen fundamentos técnicos o especializados que les permitan discernir qué acción emplear para resolver un problema, cómo emplearla y ante quién interponerla.
Otro inconveniente que enfrenta el control social en Colombia es la proliferación de veedurías “de papel”, sin control ni responsabilidad. Éstas suelen crearse como trampolín para acceder a cargos o contratos públicos, y su actividad se agota cuando lo logran. Al respecto[18], se ha evidenciado que servidores públicos y veedores identificaban a líderes de veedurías que aprovechaban estas organizaciones para hacer oposición política u obtener acceso a cargos o contratos públicos. Ante esta circunstancia se ha contemplado la posibilidad de establecer organismos que controlen a las veedurías y profesionalizar la labor del veedor (teniendo en cuenta que se trata de una actividad gratuita), de forma que puedan adelantar control social sin interrumpir sus labores por ofrecimientos de acceso a la administración[19].
Por lo anterior, no basta con un desarrollo normativo extenso y un catálogo amplio de acciones si persisten problemas sociales e institucionales que aminoran la posibilidad de hacer un buen uso de estas. Ante ello, la respuesta no debería ser optar por la producción normativa, sino la implementación de políticas que mejoren e incremente tanto la interacción entre ciudadanía y Estado como el nivel de conocimiento de quien ejerce el control y de los funcionarios de los organismos controlados. A pesar de estas dificultades, el desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial en Colombia han transformado al control social de tal forma que pasó de ser un medio informal de reproche a una manifestación real y concreta de la participación política. Bajo la misma lógica, se otorgó a la ciudadanía una variedad amplia de herramientas para intervenir en múltiples aspectos de la gestión estatal y en las decisiones que les afectan.
[1] Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Magister en Derecho del Estado con Énfasis en Derecho Público y Especialista en Derecho Informático y de las Nuevas Tecnologías de la misma casa de estudios.
[2] Restrepo Piedrahita, Carlos. Constituciones Políticas Nacionales de Colombia, 4ª Edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2009. Esto representó una ruptura con la pasividad que en tal materia prohijaba el texto constitucional anterior. Esta afirmación se desprende de los cambios presentados a partir de la transición entre la Constitución de 1886 y la de 1991. El texto original de la Carta Política de 1886 no se estableció en el catálogo de libertades civiles la posibilidad de controlar la gestión pública y participar en las decisiones que afectasen a la ciudadanía.
[3] Velásquez C., Fabio E. Democracia participativa y participación ciudadana en Colombia: Fundamentos, desarrollos normativos y resultados, en: Retos y tendencias del derecho electoral, Rocío Araújo Oñate (Ed.), Bogotá, Universidad del Rosario, 2014, p. 3 – 4
[4] Al respecto la Corte señaló lo siguiente: “La democracia participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo constitucional. En contraposición con la Constitución de 1886, que basada en el concepto demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc.”
[5] Corte Constitucional, sentencia C-336 de 1994
[6] Atehortúa Ríos, Carlos Alberto. El control fiscal en el contexto del precedente constitucional, en: Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo: homenaje al profesor Luciano Vandelli – Tomo III: Las dimensiones del control sobre la actividad administrativa, Julián Andrés Pimiento Echeverry (Ed.), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2019, p. 502
[7] Rincón Córdoba, Jorge Iván. El control interno como mecanismo de lucha contra la corrupción, en: Corrupción en Colombia: corrupción, Estado e instrumentos jurídicos, Juan Carlos Henao y Aníbal Rafael Z
[8] Algunas de estas dificultades han sido evidenciadas a partir del trabajo de campo adelantado en el curso de la investigación realizada en el marco del proyecto de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las personerías municipales llevado a cabo por la Federación Nacional de Personerías y la Universidad Externado de Colombia iniciado en marzo de 2017. Problemáticas que también han sido constatadas en literatura relevante sobre el tema. Proyecto de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las personerías municipales, adelantado por la Federación Nacional de Personerías de Colombia y la Universidad Externado de Colombia, con financiación de la Unión Europea a través del Convenio CSO/LA/2016/380-486, iniciado en marzo de 2017 y finalizado en julio de 2019.
[9] Padrón Pardo, Floralba y otros, Los retos del control social en Colombia, Los retos del control social en Colombia: el diseño y el ejercicio del control social a través del ejercicio de las veedurías ciudadanas en los municipios de Neiva, Santa Marta y Villavicencio, en: ¿El Estado constitucional en jaque? Tomo I: Los retos del componente democrático, Floralba Padrón pardo y Magdalena Correa Henao (Eds.), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2018, p. 284 – 301
[10] Ibídem
[11] Krishnan, G. Increasing Informatio Acces to Improve Political Accountability & Participation, Taking Action against Corruption in Asia and the Pacific, 3ª Conferencia Regional Anticorrupción, Asian Development Bank, 2001, p. 169
[12] Transparencia Internacional Colombia, Para fortalecer el control ciudadano en Colombia. Estudio sobre la figura de la veeduría ciudadana, Cuadernos de Transparencia n° 2, julio – octubre de 2000, p. 13
[13] Padrón Pardo, Floralba y otros. Los retos del control social en Colombia, Op. Cit., p. 259
[14] Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, ESPECIAL SEGUIMIENTO A LOS RECURSOS DESTINADOS A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN – FORMATOS 39 – 39.1- RENDICIÓN DE LA CUENTA VIGENCIAS 2014 – 2015
[15] Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, ESPECIAL SEGUIMIENTO A LOS RECURSOS DESTINADOS A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA SISTEMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN DE LOS FORMATOS F39.1 Y F39.2 INCLUIDOS EN LA RENDICIÓN DE LA CUENTA ANUAL DE LOS SUJETOS DE CONTROL, Bogotá, junio de 2017
[16] Gallo Aponte, William Iván. La participación ciudadana en el combate contra la corrupción: un análisis desde la carga de prevenir el daño en el panorama jurídico colombiano, en: Revista de derecho público No. 86, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, p. 47
[17] Proyecto de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las personerías municipales, adelantado por la Federación Nacional de Personerías de Colombia y la Universidad Externado de Colombia, con financiación de la Unión Europea a través del Convenio CSO/LA/2016/380-486, iniciado en marzo de 2017 y finalizado en julio de 2019
[18] Ibídem
[19] Montilla Galvis, Omar de Jesús. Las veedurías y su sistema estructural: propuesta para el desarrollo del control social en Colombia, Cali, Universidad ICESI, Revista Estudios Gerenciales, No. 90, 2004. En: https://basesbiblioteca.uexternado.edu.co:2270/#/search/jurisdiction:CO+content_type:4/%22control+social%22/p4/WW/vid/56656175
Para citar: Juan Sebastián Narváez Quintero, “Los problemas del control social en Colombia” en Blog Revista Derecho del Estado, 7 de julio de 2023. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2023/07/07/los-problemas-del-control-social-en-colombia/