El control del licenciamiento urbanístico: una aproximación desde el control social
Por: Juan Sebastián Narváez Quintero[1]
En Colombia el principio de participación ciudadana permite que los ciudadanos ejerzan funciones públicas[2], y los legitima para controlar la actividad de los entes estatales y de los particulares que desarrollan estas competencias. Se trata de un escenario acorde a la visión de la Constitución de 1991, en la cual la democracia participativa es un pilar fundamental[3] y la ciudadanía un actor directo en la toma de decisiones[4]. En términos generales, la democracia participativa es definida como “una organización institucional dirigida a la presencia, la influencia y la participación continuadas de los ciudadanos y de las organizaciones sociales en los asuntos públicos, bien en las etapas previas a la adopción de una decisión, en la propia decisión o en el control del cumplimiento de lo decidido”[5].
En consonancia con lo anterior, el artículo 40 constitucional habilita a la ciudadanía para intervenir en la conformación, ejercicio y control a la actividad del Estado y el poder político. Para ello pueden tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación (como la conformación de veedurías, juntas de acción comunal y demás organizaciones civiles). A su vez, el artículo 210 de la Constitución dispone que los particulares “pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”, mientras que el artículo 123 determina que “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.
Por su parte, la Ley 489 de 1998 estableció que los particulares pueden ejercer funciones administrativas, previo a una habilitación vía acto administrativo y bajo el entendido de que la Administración puede dar instrucciones para el desarrollo de dichas competencias[6]. Siguiendo con esta línea, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 – contempla la aplicación de sus normas a los particulares que ejercen funciones administrativas (artículo 2), atribuyendo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los litigios que involucren a estos sujetos.
El curador urbano se somete al régimen descrito, pues se trata de un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias urbanísticas (Decreto 2150 de 1995, Art. 5). Para ello debe verificar que los proyectos de licencia sometidos a su estudio cumplan con las normas urbanísticas y de edificación vigentes, esto es, el conjunto normativo compuesto por la Constitución, las normas de rango legal sobre planificación y el desarrollo municipal, los decretos reglamentarios sobre la materia y los respectivos instrumentos de ordenamiento territorial del municipio de jurisdicción del curador. Lo anterior significa que si bien un curador urbano carece de la condición de servidor público[7], su actividad no está exenta de control por parte del Estado y la ciudadanía.
En primer lugar, los curadores expiden y niegan licencias urbanísticas mediante actos administrativos[8], por lo que deben atender al principio de legalidad[9]. Es decir, una vez adoptada la decisión, contra ella se pueden ejercer los medios de impugnación administrativa y judicial dispuestos para la revisión de estos actos. En este sentido, un ciudadano puede solicitar el control administrativo de las licencias urbanísticas otorgadas por un curador mediante los recursos de reposición y apelación, y la revocatoria directa (los cuales se explicaron en páginas anteriores). De igual forma, pueden utilizarse los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de las licencias y reparar los daños ocasionados con su expedición. En segundo lugar, la función urbanística y la expedición de licencias implican una afectación de las condiciones del municipio y de sus habitantes, lo cual legitima al ciudadano para intervenir en el proceso.
Como fue expuesto con anterioridad, la ciudadanía es titular de derechos fundamentales que permiten controlar la actividad y gestión públicas; derechos que se manifiestan en la posibilidad de usar instrumentos jurídicos de distintas categorías para cumplir tales fines. El trámite de las licencias urbanísticas no es ajeno a este control, y por ello el ordenamiento prevé diversos mecanismos para que los ciudadanos intervengan en el proceso de licenciamiento con el fin de garantizar la vigencia de la legalidad urbanística. Bajo este entendido, toda persona interesada puede hacerse parte dentro del proceso de expedición de una licencia, y los intervinientes están en la capacidad de formular objeciones y observaciones al proyecto.
De igual forma, el acto que otorgue o niegue la licencia sólo puede ser expedido “una vez haya transcurrido un término mínimo de cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la fecha de la citación a los vecinos colindantes o de la publicación cuando esta fuere necesaria y, en el caso de los demás terceros, a partir del día siguiente a la fecha en que se radique la fotografía donde conste la instalación de la valla o aviso de que trata el parágrafo 1 del artículo anterior” (Artículo 2.2.6.1.2.2.2 Decreto 1077 de 2015). En consonancia con lo expuesto, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha reconocido que toda persona interesada puede ser parte dentro de este proceso y que, al ser oponible a terceros, los mismos tienen la posibilidad de acceder a copias del expediente para así poder presentar sus objeciones[10].
Para ello es fundamental garantizar el acceso a la información pública, derecho que tiene una relación directa con el control social. Su contenido incluye las libertades de informar y de estar informados, indispensables para la garantía del principio democrático y el ejercicio del derecho a la libertad de expresión. Este derecho permite a los asociados conocer las actividades adelantadas por el Estado en su gestión, convirtiéndolos en veedores (independientemente de si realizan la vigilancia bajo esta forma de organización) de la gestión pública[11]. El mismo también es imprescindible para permitir que la ciudadanía adquiera conciencia y conocimiento sobre los problemas urbanísticos y medioambientales particulares de los municipios donde habitan.
Esta circunstancia no es ajena a las implicaciones naturales del urbanismo, ya que la planeación debe adaptarse a las necesidades (sociales, económicas y de otra índole) de cada municipio y responder a los problemas que surjan. Para lo anterior es fundamental que la ciudadanía intervenga, tanto por las cargas que soporta al lidiar con las dificultades como por la información que aporta sobre las realidades sociales. Lo anterior significa que la participación ciudadana informada puede contribuir a que la planificación urbanística satisfaga las necesidades municipales, ya que los ciudadanos viven y transmiten la realidad de la ciudad[12]. Si bien el urbanismo es una función pública dirigida, controlada y gestionada por las administraciones municipales, el ciudadano transmite sus impresiones y ejerce un deber de colaboración en la toma de decisiones y la protección de la legalidad urbanística[13].
De esta forma la participación ciudadana se transforma en un canal informativo de primer orden para que la Administración conozca las necesidades de la comunidad y garantice el interés público. También permite identificar y erradicar las actuaciones que puedan suponer una vulneración a la legalidad en la actuación urbanística, haciendo uso de los medios de control dispuestos en la Ley 1437 de 2011. Además de las organizaciones sociales contempladas para el ejercicio del control social (como las veedurías ciudadanas y las juntas de acción comunal), desde la Constitución se ha dispuesto un amplio menú de mecanismos de participación y control social[14] para que la sociedad colombiana pueda intervenir en las situaciones que les afecten.
Situaciones dentro de las que se incluyen la función urbanística y la ordenación del territorio, fundamentales para el desarrollo de los municipios y sus habitantes. Estas figuras jurídicas permiten al ciudadano actuar al identificar irregularidades en las funciones estatales, controlar la legalidad dentro de las mismas y garantizar la satisfacción de sus fines.
[1] Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Magister en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Público, y Especialista en Derecho Informático y de las Nuevas Tecnologías de la misma casa de estudios.
[2] Corte Constitucional, sentencias C-037 de 2003, C-166 de 1995 y C-316 de 1995
[3] Sobre el tema se puede consultar: Carlos Restrepo Piedrahita, Constituciones Políticas Nacionales de Colombia, 4ª Edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2009. Esta afirmación se desprende de los cambios presentados a partir de la transición entre la Constitución de 1886 y la de 1991. El texto original de la Carta Política de 1886 no se estableció en el catálogo de libertades civiles la posibilidad de controlar la gestión pública y participar en las decisiones que afectasen a la ciudadanía. La participación política se limitaba a la elección directa del presidente, vicepresidente, concejales municipales y diputados. Con las reformas siguientes se abrió la posibilidad de que se pudiesen elegir directamente a los senadores, representantes a la cámara y alcaldes, pero no se consagró un catálogo amplio de libertades políticas como sí lo hizo la Constitución de 1991. Con la Constitución de 1991 se modificó y complementó el modelo de democracia representativa introduciendo su vertiente participativa
[4] Fabio E. Velásquez C., Democracia participativa y participación ciudadana en Colombia: Fundamentos, desarrollos normativos y resultados, en: Retos y tendencias del derecho electoral, Rocío Araújo Oñate (Ed.), Bogotá, Universidad del Rosario, 2014, p. 3 – 4
[5] Marcos Criado de Diego y Jhoana Delgado Gaitán, La democracia participativa, en: Lecciones de Derecho Constitucional, Tomo II, Magdalena Correa Henao/Néstor Osuna Patiño/ Gonzalo Ramírez Cleves (Editores académicos), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2018, p. 191
[6] Pedro Zapata García, La función administrativa ejercida por particulares y los contornos de su control, Op. Cit., p. 574
[7] Francisco Lliset Borrel, La vicariedad en el ejercicio de la función administrativa, Revista de Administración Pública, n° 80, 1976, p. 215
[8] Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, p. 159
[9] Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011
[10] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2016, Expediente No. 25000-23-41-000-2016-00065-00
[11] Alfonso Palacios Torres, La transparencia legislativa en Colombia: medidas democráticas y anticorrupción, en Corrupción en Colombia: corrupción, Estado e instrumentos jurídicos, Juan Carlos Henao Pérez y Aníbal Rafael Zárate (Eds.), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2018, p. 67-68
[12] Marta Llorens Ferrer, Los derechos de información y de participación ciudadana en materia urbanística, Universidad de Girona, Tesis Doctoral, 2012, p. 46
[13] M. Pardo Álvarez, La potestad de planeamiento urbanístico bajo el Estado social, autonómico y democrático de Derecho, Madrid, Ed. Marcial Pons, 2005, p. 361
[14] Juan Sebastián Narváez Quintero, Control social y control fiscal participativo ¿Instrumentos viables en la lucha contra la Corrupción en Colombia?, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2023, pp. 61 – 67, en prensa.
Para citar: Juan Sebastián Narváez Quintero, “El control del licenciamiento urbanístico: una aproximación desde el control social” en Blog Revista Derecho del Estado, 1 de marzo de 2024. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2024/03/01/el-control-del-licenciamiento-urbanistico-una-aproximacion-desde-el-control-social/
Lea más sobre el tema de la entrada en nuestra Revista:
La ciudad como sujeto de participación ciudadana
Urbanización informal, giro constitucional y activismo judicial en Colombia