La consolidación de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador en Colombia: una deuda sin saldar desde 1991
Comentario al artículo
Alonso García, María Consuelo y Leiva Ramírez, Eric. La responsabilidad del Estado por la actividad del legislador. Revista Derecho del Estado. 29 (Julio-Diciembre de 2012), 145-173.
Por: Jorge Sebastián Castro Forero[1]
La responsabilidad del Estado es un tema cuya importancia es indiscutible dado que se trata de una garantía para los ciudadanos o asociados en la medida en que las autoridades, sin exclusión alguna, están llamadas a reparar los perjuicios que causen cuando con su actuar u omisión causen daños antijurídicos.
En un Estado social de derecho, todas las ramas del poder público y las autoridades son susceptibles de imputación por los daños antijurídicos que ocasionen. Una de estas es la legislativa, los autores del artículo que aquí se comenta parten de la variación que tuvo el dogma de la irresponsabilidad del Estado por las actuaciones u omisiones que realiza el órgano que representan la rama legislativa del poder público dado que desde la “…Revolución Francesa, la ley adquirió la connotación de ser la mayor representación de la voluntad popular”[2]. Esto producto de la creencia de que el legislador se encuentra en la “…cúspide de la pirámide jurídica…”, y, por tanto, el Estado no puede obligarse a reparar perjuicios producto de daños causados por la actividad legislativa[3].
El primer reconocimiento de responsabilidad por el hecho del legislador, de acuerdo con los autores, fue en Francia en 1938 y en Colombia en 1998. Para estos, la determinación del régimen de la responsabilidad producto de la actividad legislativa es una tarea que corresponde precisar al propio legislador y a los jueces de lo contencioso administrativo.
Sobre este último punto, consideramos que este debe ser un tema del cual se ocupen los jueces de la especialidad contencioso administrativa, dado que en Colombia el régimen de la responsabilidad del Estado ha sido de creación jurisprudencial, sin desconocer algunas previsiones legislativas sobre la materia, como aquellas previstas en la Ley 270 de 1996 sobre la responsabilidad de los agentes estatales que ejercen la función pública de administrar justicia[4].
Lo anterior puesto que señalar que el legislador es el que tiene el deber de establecer los lineamientos y parámetros para hacer efectiva la responsabilidad por sus propias actuaciones en el marco de la actividad legislativa, es un planteamiento que podría generar riesgos que van desde la efectividad de esa responsabilidad, el establecimiento de cláusulas de irresponsabilidad y solo algunos pocos casos de responsabilidad, sumado al hecho de la dificultad que conlleva establecer criterios frente a una modalidad de responsabilidad que como bien lo señalan los autores está en construcción dado su escaso desarrollo en Colombia.
La cláusula general de responsabilidad del Estado en donde el centro se encuentra en la víctima, ha sido objeto de desarrollo por los jueces en Colombia y no por el legislador. Esto permite que los supuestos de esa responsabilidad se adapten a las nuevas realidades[5]. Los jueces han sido los encargados de consolidar y salvaguardar la mencionada cláusula general de responsabilidad prevista por el Constituyente de 1991[6].
Por lo anterior, el legislador no debe ser el llamado a establecer los lineamientos y parámetros para que se haga efectiva la responsabilidad del Estado por el hecho de su actividad legislativa[7]. Los lineamientos de esta especie de responsabilidad del Estado deben ser definidos por los jueces administrativos quienes se han encargado, desde antes de la Constitución de 1991, de consolidar la responsabilidad extracontractual del Estado.
Ahora, en cuanto al título de imputación de responsabilidad que resulta aplicable cuando se configura un daño antijurídico producto del hecho del legislador, los autores exponen el caso de Francia, España y Colombia. En el primero, se acude a la ruptura de las cargas públicas, en el segundo, inicialmente se acudió a la violación del mandato de la confianza legitima y luego a la responsabilidad derivada de la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, en el tercero, señalan que para la época de publicación del artículo, los pronunciamientos sobre la materia eran escasos y en las pocas decisiones que habían se condenó al Estado por daño especial y no “…por la actuación de la rama legislativa del poder público…”[8].
En 2014, dos años después de la publicación del artículo objeto del presente comentario, el Consejo de Estado señaló, al igual que lo hacen los autores, que el desarrollo jurisprudencial de la materia era escaso[9]. En la sentencia se hace un recuento de la evolución del tema y se expone que en un primer momento (1990), es posible imputar responsabilidad al Estado por el hecho del legislador a “…título de riesgo excepcional o por violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, siempre y cuando el legislador asintiera así sea en forma tácita sobre la reparación del daño”[10].
Con posterioridad, en 1998 se declara por primera vez responsable al Congreso de la República por la aplicación de una ley[11]. En esa providencia se fijó un parámetro importante consistente en que la responsabilidad por el hecho del legislador no descansa en la “…declaratoria de inconstitucionalidad de una ley sino en la antijuridicidad del daño.”. En esa ocasión se acudió al título de imputación del rompimiento de la cargas públicas, es decir, al daño especial.
En 2002, se hizo un estudio de la posibilidad de declarar responsable al Estado por la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, en esa oportunidad se sostuvo que la “…pretensión de responsabilidad estaría siempre llamada al fracaso, bajo el argumento de que la contradicción con la Carta Política se consolida (…) exclusivamente a partir de la declaratoria de inexequibilidad”[12].
En 2012, se sostuvo que en Colombia ninguna autoridad está excluida del mandato previsto en el artículo 90, motivo por el cual entre las autoridades que pueden ser declaradas responsables se encuentran los “…autores de normas generales, impersonales y abstractas que ocasionen perjuicios de dicha índole.”. Así, quien ha sufrido un daño antijurídico como consecuencia de la aplicación directa de una disposición tiene derecho a que se repare ese daño si se configuran “…los requisitos constitucionalmente exigidos para que se declare patrimonialmente responsable al Estado, (…), que el daño antijurídico causado sea imputable a la acción ─el ejercicio irregular de su potestad normativa─ desplegada por una autoridad pública”[13].
De acuerdo con la evolución señalada, la cual fue expuesta por los autores, el Consejo de Estado en la providencia del 2014, sostuvo que en Colombia ninguna autoridad escapa a la cláusula general de responsabilidad por “…los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”[14]. Razón por la cual el Congreso puede ser objeto de imputaciones y de declaraciones de responsabilidad cuando en “…ejercicio de sus funciones legislativas, causa un daño antijurídico a los particulares”[15].
En cuanto al título de imputación, el alto tribunal señaló que, en los casos de responsabilidad por el hecho del legislador, es posible acudir “…tanto en un régimen subjetivo como en el objetivo de la responsabilidad, ora por la existencia de una falla en la prestación del servicio, ya por violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas…”[16]. La escogencia de un título u otro dependerá de los hechos y de lo que se acredite en el proceso[17].
Este asunto del título de imputación debe analizarse con detenimiento, puesto que la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia es rogada, es decir, las víctimas son las que deben ejercer el derecho de acción para acceder a la justicia y lograr la reparación. En este régimen opera el principio iura novit curia, por tanto, las partes dan al juez los hechos y las pruebas y éste les brinda el derecho. Esto permite al juez establecer el título de imputación a pesar de que el demandante escoja uno u otro en la demanda[18]. Así, el título de imputación es importante al momento de la declaración de la responsabilidad, pero no es una talanquera para que las víctimas de daños antijuridicos producto de la actividad del legislador obtengan una reparación.
Los autores hacen un estudio de la evolución de la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de la responsabilidad por la actividad del legislador en Colombia, la cual coincide con la que hace el alto tribunal en la sentencia de 2014. Sin embargo, vale la pena resaltar que en 2014 se admitió la posibilidad de imputar falla del servicio al Congreso de la República, dejando de lado lo que venía ocurriendo y era que esta responsabilidad se estudiaba bajo títulos de imputación objetivos como el daño especial e incluso el riesgo excepcional como se señaló en 1990 por el Consejo de Estado.
Este cambio es importante porque la falla del servicio es el título de imputación por antonomasia en la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia, por tanto, ninguna autoridad está exenta de que le sea imputada dicha falla, sin perjuicio de que en determinados casos se aplique un régimen objetivo. En la responsabilidad por el hecho del legislador, si bien se comparte el planteamiento de los autores relacionado con que se trata de un “…tipo de imputación con sus propias características”, no ocurre lo mismo cuando se sostiene que “…no se requiere el empleo de otros criterios de imputación…”, porque precisamente la falla del servicio es el título de imputación que opera por regla general, el cual se aplica en todos los casos en los que se pretenda la responsabilidad del Estado, incluso si en un caso específico el título de imputación es objetivo, pero se aprecia por el juez que hubo una falla en el servicio, la responsabilidad se declara con fundamento en la existencia de la falla.
Sobre este último punto, el planteamiento de unificación de las formas de reparación en la responsabilidad del Estado en todas las acciones contra este, del profesor Juan Carlos Henao (q.e.p.d.), cobra importancia y debe ser el camino para evitar la multiplicidad de títulos de imputación que conlleven a cláusulas de exoneración de responsabilidad del Estado[19].
En cuanto a la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador cuando se declara inconstitucional una norma, se comparte con los autores que sea que se declare o no la inconstitucionalidad de una norma jurídica o incluso, que no se expida, es decir, una omisión, si ello causa un daño antijurídico, el legislador es objeto de imputación y puede ser declarado responsable. Por tanto, no es la inconstitucionalidad de la norma lo que genera la posibilidad de condenar al Estado sino el daño antijurídico que se genere.
Un tema que reviste importancia es el relacionado con la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador ante los actos reformatorios de la Constitución Política. En este punto, ante la posibilidad latente de una posible reforma constitucional por parte del gobierno actual en Colombia[20], es necesario establecer con claridad que el Congreso de la República puede ser declarado responsable por los daños antijurídicos que causen las modificaciones a la Constitución Política, incluyendo aquellos daños antijurídicos producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de tales reformas.
Las finalidades de esta columna son: i) resaltar la vigencia de lo expuesto por los autores, ii) poner de presente la necesidad de consolidar la responsabilidad extracontractual del Estado por el hecho del legislador partiendo de que en Colombia el eje sobre el cual gira esta responsabilidad son las víctimas, y, iii) hacer un llamado para construir y consolidar la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, con el fin de evitar que esta función del Estado se convierta en una especie de patente de corso para configurar daños antijurídicos que no puedan ser reparados debido al escaso desarrollo de la materia.
[1] Abogado de la Universidad Externado de Colombia, candidato a magíster en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Administrativo de la misma Universidad. Se ha desempeñado como abogado asesor en el sector público y como funcionario público. Actualmente es asesor de la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa en la Procuraduría General de la Nación.
[2] Alonso García, María Consuelo y Leiva Ramírez, Eric. La responsabilidad del Estado por la actividad del legislador. Revista Derecho del Estado N°. 29, julio-diciembre del 2012. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. p. 147.
[3] Ibíd. p. 149.
[4] La Ley 270 de 1996, en los artículos 65 a 69 prevé varios supuestos en los cuales el Estado debe responder a las víctimas de daños antijurídicos causados producto de la función pública de administrar justicia. Entre ellos se encuentran: i) el error jurisdiccional; ii) la privación injusta de la libertad; y, iii) el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.
[5] En cuanto a la evolución de la responsabilidad del Estado a partir de la actividad de los jueces, tenemos: i) la incorporación de las modalidades de perjuicios inmateriales, como la vulneración de bienes y derechos constitucional y convencionalmente relevantes, ii) los límites a la reparación de los perjuicios inmateriales, iii) la variación del título de imputación para determinar la responsabilidad en ciertos casos, como sucedió con los casos de privación injusta de la libertad cuando el reo era absuelto por el principio in dubio pro reo, entre otros.
[6] El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 es “…no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento de uno de los intervinientes, según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en el ámbito contractual. Por el contrario, para esta Corporación el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la responsabilidad extracontractual sino también el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual) así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual.” (Subrayado fuera de texto) Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1 de agosto de 1996. Exp. D-1111. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] En el artículo los autores expresan su postura sobre el papel del legislador en la responsabilidad por el hecho de la actividad legislativa así: “[s]obre las nociones expuestas por García Enterría los autores del presente texto tienen una postura diferente. En efecto, no debe soslayarse que a pesar de la existencia de una regulación de carácter legal que desarrolle de
manera exhaustiva la responsabilidad del Estado-legislador, o que al menos consagre un principio general de la responsabilidad, el ordenamiento jurídico colombiano (al igual que el español) cuenta con una norma que de forma genérica establece una obligación indemnizatoria a cargo del Estado cuando la acción o la omisión de las autoridades públicas cause un daño antijurídico, sin que la norma jurídico-constitucional17 realice exclusión o diferenciación de autoridad pública alguna.”. Ibíd. p. 151.
[8] Ibíd. p. 161.
[9] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Rad. 44001-23-31-000-2001-00282-01(28864). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[10] Ibíd.
[11] Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de agosto 25 de 1998. Expediente IJ-001. Citada en: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Rad. 44001-23-31-000-2001-00282-01(28864). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[12] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de septiembre 26 de 2002. Expediente: 20945. Citada en: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Rad. 44001-23-31-000-2001-00282-01(28864). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[13] Consejo de Estado. Sentencia del 23 de febrero de 2012. Expediente 24655. Citada en: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Rad. 44001-23-31-000-2001-00282-01(28864). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[14] Ibíd.
[15] Ibíd.
[16] Ibíd.
[17] Ibíd.
[18] Sobre el principio iura novit curia y su alcance, el Consejo de Estado ha señalado: “…es posible analizar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo un título de imputación diferente a aquel invocado en la demanda, en aplicación al principio iura novit curia, que implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso, potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es, de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión.” Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 18 de mayo de 2017. Rad. 68001-23-31-000-2004-00759-01(39037).
[19] Henao, Juan Carlos. Las formas de reparación en la responsabilidad del Estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el Estado. En: Revista de Derecho Privado N°. 28, enero-junio de 2015. Universidad Externado de Colombia. pp. 277-366.
[20] Los puntos clave de la Asamblea Constituyente que propone Gustavo Petro en Colombia. Noticia de 19 de marzo de 2024. Disponible en: https://cnnespanol.cnn.com/2024/03/19/puntos-clave-asamblea-constituyente-petro-colombia-orix/ (Consultado el 21 de marzo de 2024).
Para citar: Jorge Sebastián Castro Forero, “La consolidación de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador en Colombia: una deuda sin saldar desde 1991” en Blog Revista Derecho del Estado, 5 de junio de 2024. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2024/06/06/la-consolidacion-de-la-responsabilidad-del-estado-por-el-hecho-del-legislador-en-colombia-una-deuda-sin-saldar-desde-1991/