Centralismo, federalismo y autonomía territorial: un debate de nunca acabar en Colombia
Por: Alan Arias Palacios [1]
Introducción
A diferencia de la Constitución actual, la Carta Magna de 1858, en su artículo 1º, establecía que Colombia, para ese entonces llamada Confederación Granadina, estaba compuesta por los Estados de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander y que los mismos conformarían de manera perenne una Nación soberana, libre e independiente. Es claro entonces que aquella Carta Política, de tendencia liberal, otorgaba la calidad de ser un Estado federado, cada uno de ellos con cierto margen de discrecionalidad, ya que tenían facultades y deberes como lo menciona el capítulo III de la antedicha Ley Fundamental. No obstante, la Constitución Política de 1858 tuvo muy poca vigencia y fue sustituida por la Constitución de Rionegro.
El 8 de mayo de 1863 en Rionegro, oriente antioqueño, se promulgó una nueva Carta Política cuya base eran los principios liberales precedentes y confirmaba el Estado federal de la Constitución precedente. En términos similares a los del artículo 1º anterior, rezaba la nueva Carta Magna que los mismos ocho Estados, esta vez junto con el Estado del Tolima, se confederaban a perpetuidad consultando su recíproco auxilio y formaban una nación libre, soberana e independiente llamada Estados Unidos de Colombia. Sin embargo, los postulados previos de las Constituciones liberales anteriores no fueron ciertos, puesto que el gobierno del presidente Rafael Núñez, ganador de la Guerra Civil Colombiana de 1884-1885, fue paulatinamente centralizando al país y, por ello, el concepto de confederación eterna se esfumó. Así, pues, cuenta la extensa y apasionante historia republicana que la guerra fue el antecedente que trajo consigo la promulgación de una nueva Ley de Leyes: la Constitución de 1886.
La Constitución del 86, conocida también como la Constitución de Núñez, aparte de haber sido la que más vigencia tuvo en la historia de la República, también fue diáfana y escueta a la hora de regular el ámbito territorial. Decía el artículo 1 de aquella disposición que “La Nación Colombiana se reconstituye en forma de República unitaria […]” [2], cambiando radicalmente el modelo de Estado que regiría la patria. En síntesis, las tesis conservadoras, discrepantes lógicamente de las liberales a ultranza, se constituyeron en el poder y cambiaron no solamente el paradigma constitucional y estatal sino también el territorial.
Posteriormente, con el movimiento de la “séptima papeleta”, que logró convocar a los ciudadanos colombianos por una Asamblea Nacional Constituyente, nació la Constitución que rige hoy en día. Esta nueva Carta Magna podría decirse que es una mixtura en materia territorial entre las 3 Constituciones anteriores, porque no predica directamente que Colombia es federal o unitaria, sino que reza que es unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. El concepto de Estado unitario haya su razón suficiente en que “[…] determina que todos los órganos del Estado, comprendidos todos los niveles de la administración pública, incluida la territorial, hacen parte de la unidad política del Estado […]” [3], lo anterior significando que algunas materias, verbi gratia, la política internacional o macroeconómica se maneja a nivel país y no a nivel regional; la noción de descentralización consiste “[…] en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos […]” [4]; y la concepción de autonomía implica que las entidades territoriales “[…] tienen derechos y competencias que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial, de la Nación, teniendo en cuenta que las autoridades locales son quienes mejor conocen las necesidades de la región que tienen a su cargo […]” [5].
Sin embargo, desde algunas regiones, gracias a las últimas elecciones territoriales (las del año 2023), se está hablando con vehemencia de una mayor autonomía territorial. Incluso, se han atrevido a mencionar la palabra “federalismo” dentro de sus discursos. Eso, entonces, lleva a hacerse las siguientes preguntas: ¿Será que Colombia consagra la descentralización y autonomía territorial, pero en realidad son letra muerta? ¿Será que es viable reformar el panorama constitucional para regresar al federalismo?
El presente artículo tiene por objeto: I) analizar el concepto de Estado Federal; II) traer a colación Constituciones internacionales que consagran en sus disposiciones un federalismo o autonomía territoriales fuertes; III) y, finalmente, tomar postura sobre si Colombia debería regresar o no al modelo federal.
Análisis del concepto de Estado Federal
El Estado federal, indican la teoría de los sistemas jurídicos y la ciencia política, es una forma de Estado la cual consiste en que el territorio, aun siendo único, se encuentra dividido a efectos organizativos, de modo que el poder público es ejercido dentro de cada una de esas partes territoriales y sobre las personas que residen en ellas, no sólo por el órgano central, sino también por órganos propios. Hágase de cuenta que son Estados menores, cobijados por un Estado mayor.
En materia política y de participación ciudadana, una de las ventajas que trae este tipo de Estado es que la misma organización política logra llegar a más partes del territorio, especialmente con los 3 poderes públicos: el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Así, las personas que hacen parte del conglomerado social sienten que el Estado, independiente de sus modelos políticos-económicos, puede llegar a estar más al tanto de las necesidades populares. Sin embargo, esta forma de Estado puede traer consigo un sentimiento de independencia de ciertas regiones. Para ejemplificar la premisa anterior, se pueden observar algunos territorios europeos como lo son Cataluña, el País Vasco y Galicia en España; Baviera en Alemania y Córcega en Francia.
En Colombia, como se puedo notar en la introducción, desde tiempos remotos se conoce al federalismo. Cuando el país apenas era una naciente república vio de don Camilo Torres Tenorio, Atanasio Girardot y el General Antonio Baraya la propuesta de ser un país federal. No obstante, Antonio Nariño, traductor de los derechos del hombre y del ciudadano, fue férreo contradictor de la anterior proposición, convirtiéndose así en defensor a ultranza del sistema centralista, pues él preveía una posible reconquista por parte de los españoles, que finalmente se materializó con la intervención del General realista Pablo Morillo.
En definitiva, al federalismo en Colombia se le conoce desde tiempos atávicos y ha tenido dentro de sus figuras políticas grandes precursores de esta forma de Estado. Así pues, que se hable actualmente de este modelo de Estado, no debería ser preocupación para la opinión pública, excepto si lo que se manifiesta en la palestra es el independentismo.
Constituciones internacionales que consagran el federalismo
Son muchos los países en el mundo que consagran el federalismo. No obstante, para efectos de claridad, este escrito solo traerá a colación uno: España, país del cual suelen importarse muchas figuras jurídicas al ordenamiento propio
España
España es un reino ubicado en la península ibérica que luego de haber salido de la dictadura de Francisco Franco promulgó la Constitución de 1978. Aquella Carta Política consagra en su artículo 132 lo siguiente: “[…] El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses […].” [6]. Las comunidades autónomas son 17 y constituyen entidades territoriales que tienen representantes e instituciones propias.
Estas comunidades surgieron, porque la Constitución Española trató de resolver un problema histórico que hoy en día sigue aquejando a aquel país: el independentismo vasco, gallego y catalán. Es que en palabras del profesor García Escribano “[…] La incapacidad histórica de las élites gobernantes para articular nuestro país una estrategia coherente y onmicomprensiva de las especificidades territoriales estimuló primero al regionalismo, luego al nacionalismo periférico y, eventualmente, al separatismo […]” [7]
Habrá quien diga que, en efecto, la Ley Fundamental resolvió el anterior inconveniente gracias a los estatutos autonómicos, pero son otros quienes piensan que, tal vez, ahondó la contrariedad, puesto que las personas que conforman el censo electoral, por regla general, no quieren autonomía sino ser independientes. Esto se ve, por ejemplo, con la declaratoria de independencia y el referéndum hecho por Carles Puigdemont, presidente de Cataluña, cuando en 2017 convocó al pueblo catalán para que se pronunciara sobre su destino y el mismo eligió la independencia de la Generalitat con alrededor de 90% [8] del total de los votos a favor. Sin embargo, el Tribunal Constitucional de España, por unanimidad de sus 12 magistrados declaró la inconstitucionalidad de la ley y la anuló [9].
En definitiva, en el país ibérico se vive un federalismo de facto, ya que en la Constitución no se habla expresamente de este criterio, que ha intentado, junto con la monarquía, mantener la unidad del Reino. Sin embargo, a veces, dadas las condiciones sociológicas, lingüísticas e históricas, se complica mantener la unidad y estabilidad nacional. Por ello mismo, el Estado español recurrió a la figura de las comunidades autónomas, para mantener la indivisibilidad y resolver el aspecto separatista de algunos pueblos.
¿Debería Colombia ser un Estado federal?
La organización territorial está consagrada en el título XI de la Constitución. El artículo 287 de la Carta Magna indica que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y les otorga los derechos de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. No obstante, esas autonomías son supremamente precarias, en virtud de que departamentos como el Chocó, La Guajira, Amazonas e inclusive parte de Antioquia se han quedado atrás en aspectos de desarrollo integral y parece que tienen que depender del Gobierno Central ubicado en la capital.
En ese sentido, para responder la pregunta objeto de este análisis, no voy a decir que Colombia debería ser federal porque España, país del cual bebemos muchos conceptos jurídicos, también es de facto federal. Sin embargo, sí hemos de reconocer que nuestro centralismo ha quedado debiéndole mucho al país, verbigracia, porque no es capaz de llegar a todas las regiones del territorio. En tal contexto, si bien el derecho administrativo cuenta con conceptos como la delegación, la desconcentración, la descentralización y la colaboración, estas nociones no han sido suficientes para que el Estado garantice derechos y haya mayor eficacia jurídica.
En síntesis, es una pregunta compleja y para responderla es menester analizar muchos matices. Empero, en algo se podrá concordar y es que el centralismo es asfixiante y no alcanza a llegar a la totalidad de las regiones. Por ello, se pueden hacer dos cosas: o se profundiza la autonomía territorial y se les otorga a los departamentos una serie de funciones como las comunidades autónomas españolas o se habla de federalismo directamente para evitar, por ejemplo, dos precedentes, uno muy conocido y el otro no tanto: la independencia antioqueña de 1813 y la independencia araucana de 1916.
[1] Estudiante de Derecho de la Universidad Pontificia Bolivariana. Miembro fundador del Grupo de Estudios Constitucionales de la Facultad de Derecho. Columnista en Al Poniente y en la Revista Derecho del Estado.
[2] Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 1. 5 de agosto de 1886 (Colombia)
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 2019, 9 de mayo de 2019.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001, 4 de octubre de 2001
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001, 4 de octubre de 2001
[6] Constitución Política de España [Const]. Art. 132. 27 de diciembre de 1978. (España)
[7] GARCÍA ESCRIBANO, Juan José. Federalismo: el caso español. Daimon Revista Internacional de Filosofia, Universidad de Murcia, 2002.
[8] BARCELONA, redacción. Mas de 2,2 millones votan el referéndum con una victoria del sí por el 90%. La Vanguardia, 2017.
[9] PÉREZ, Fernando J. El Constitucional anula la ley del referéndum y sitúa al Parlament fuera del derecho. Madrid. Periódico El País, 2017.
Para citar: Alan Arias Palacios, “Centralismo, federalismo y autonomía territorial: un debate de nunca acabar en Colombia” en Blog Revista Derecho del Estado, 05 de febrero de 2025. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2025/02/04/centralismo-federalismo-y-autonomia-territorial-un-debate-de-nunca-acabar-en-colombia/