La constitucionalidad de las sesiones virtuales del Congreso de la República

Por: Vanessa Monterroza Baleta

 

De conformidad con el artículo 138 de la Constitución, el Congreso de la República iniciaba su periodo de sesiones el pasado 16 de marzo, sin embargo, por disposición de los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representante, ante la situación de emergencia generada por el COVID-19 y con fundamento en el mismo artículo citado previamente, que señala: «Si por cualquier otra causa no pudieran reunirse en las fechas indicadas, lo harán tan pronto sea posible», se decidió aplazar el inicio de sesiones.

 

Desde el aplazamiento del inicio de sesiones comenzó la búsqueda de un marco jurídico que permitiera al Congreso de la República sesionar virtualmente de forma válida, a fin de no contrariar lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución que contempla que toda reunión de los miembros del Congreso que se efectúe por fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez y los actos que se realicen no podrán tener efecto alguno. De esa manera, el Congreso de la República no podía simplemente iniciar sus sesiones virtuales usando cualquier herramienta de las que hoy en día usamos muchos trabajadores en Colombia para llevar a cabo nuestras funciones a través de la figura del teletrabajo, porque en el caso del Congreso, ello significaría viciar de contenido las decisiones que se tomaran, por ejemplo, con respecto a los proyectos de ley y de acto legislativo en trámite.

 

En ese escenario, se optó como primera alternativa, por la radicación de un proyecto de reforma a la Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, que actualmente cursa su trámite en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, encontrándose pendiente de presentación de ponencia para primer debate —Proyecto de Ley Orgánica No. 327 de 2020 Cámara acumulado con el Proyecto 328 de 2020 Cámara, por medio de la cual se implementa el voto y las sesiones virtuales en el Congreso de la República—.

 

Como segunda alternativa, en la búsqueda del marco normativo que permitiera la realización válida de sesiones virtuales, un grupo de Senadores y Representantes a la Cámara, solicitaron al Presidente de la República que en uso de las facultades extraordinarias en virtud del Estado de Emergencia declarado en días pasados, expidiera un decreto legislativo en el cual se facultara al Congreso de la República a sesionar virtualmente. El pasado 28 de marzo, el Presidente de la República expide el Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que en su artículo 12 autorizó «reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público» hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual incluye al Congreso de la República.

 

Ante la expedición del Decreto Legislativo, se han presentado cuestionamientos acerca de la constitucionalidad de las sesiones virtuales del Congreso, los cuales consideramos no tienen soporte constitucional por las razones que se pasan a explicar a continuación, no obstante, que sea la Corte Constitucional la que en últimas determine la constitucionalidad de la medida adoptada en uso de las facultades contempladas en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución.

 

El cuestionamiento acerca de la validez de las sesiones

 El primer cuestionamiento señala que el Decreto Legislativo es contrario al artículo 149 de la Constitución que determina que toda reunión de los miembros del Congreso que se efectúe por fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez.

 

Para resolver este tema, hay que referirse a los artículos constitucionales sobre la reunión y funcionamiento del Congreso. De acuerdo con el artículo 140 de la Constitución Política de Colombia: “El Congreso tiene su sede en la capital de la República. Las cámaras podrán por acuerdo entre ellas trasladar su sede a otro lugar y, en caso de perturbación del orden público, podrán reunirse en el sitio que designe el Presidente del Senado”. A su vez, el artículo 145 de la Constitución Política de Colombia, establece: “El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”.

 

Si se hace una interpretación literal del texto podría indicarse que las sesiones virtuales no tendrían cabida en el ordenamiento constitucional colombiano, sin embargo, hay que tener en cuenta que la Constitución fue expedida en 1991 cuando no se contaban con las herramientas tecnológicas que permitieran que en casos excepcionales, el Congreso pudiese sesionar de forma no presencial, por lo que se hace necesario recurrir a una interpretación extensiva e integradora de los artículos 140 y 145 de la Constitución. Como señala la exposición de motivos del Proyecto de Ley Orgánica No. 327 de 2020 Cámara «El artículo 140 de la Constitución sobre reunión y funcionamiento del Congreso, previamente citado, puede ser interpretado extensivamente ampliando el entendimiento de los conceptos de “orden público” y de “sede a otro lugar”, para considerar que en el concepto de “orden público” cabe una situación como la actual, en la que está en propagación una pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud y cuyos impactos eventuales pueden pasar no solo por el tema sanitario, sino también por el económico, fiscal, político, institucional, social y de orden público del país. Además, la expresión “trasladar su sede a otro lugar” es compatible con la posibilidad de que la sede del Congreso de la República sea una de carácter virtual durante un periodo de tiempo determinado por razones excepcionales (…) Por su parte, el artículo 145 de la Constitución Política, también previamente citado, al referirse a la “asistencia”, podría ser interpretado en principio como “estar presente en determinado lugar”, sin embargo, una interpretación integradora del concepto puede permitir la participación limitada y excepcional a partir de medios virtuales».

 

De conformidad con lo expuesto, atendiendo la interpretación extensiva e integradora de los artículos 140 y 145 de la Constitución, se puede llegar a la conclusión de que las sesiones virtuales en el Congreso de la República de Colombia, no serían inconstitucionales, en tanto, no son contrarias a los artículos de la norma superior referentes a la reunión y funcionamiento del Congreso.

 

El cuestionamiento acerca de las competencias del Presidente de la República

 El segundo cuestionamiento indica que el Presidente de la República no es competente para autorizar sesiones no presenciales del Congreso de la República mediante Decreto Legislativo expedido en el marco de un Estado de Excepción de Emergencia, pues ello solo es posible mediante reforma a la Ley Orgánica del Congreso a través del procedimiento establecido para tal fin.

 

De acuerdo con lo anterior, solo la primera opción planteada, es decir, la modificación de la Ley 5 de 1992, a través de un proyecto de Ley Orgánica, permitiría la validez de las sesiones virtuales. Entonces, el problema no estaría en la constitucionalidad de la medida desde el fondo del asunto, sino desde el órgano que lo profiere. En ese contexto, para resolver esta objeción, debemos remitirnos a las normas constitucionales sobre estados de excepción, en donde se consagran las competencias y límites de la actuación presidencial en este escenario.

 

El artículo 215 de la Constitución Política señala sobre el Estado de Emergencia: «Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes».

 

En ese sentido, el artículo 215 indica como límite a la competencia del Presidente de la República, que las medidas adoptadas efectivamente tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia. Lo cual sin lugar a dudas, sucede en este caso, dado que las sesiones virtuales del Congreso buscan evitar reuniones en espacios cerrados de un determinado número de personas, ya que estas propician la transmisión del virus y el objeto del Estado de Emergencia declarado, es exactamente ese: impedir la propagación del COVID-19.

 

El otro límite a las competencias del Presidente de la República viene dado por lo contemplado en el artículo 214 de la Constitución sobre las disposiciones a las que se someten los estados de excepción, aplicables al Estado de Emergencia, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional —al respecto Sentencia C-911 de 2010—. Entre los límites, no se encuentra ninguno asociado al tipo de normas que se puedan proferir, al contrario, se señala como prohibición a los decretos legislativos, entre otras, la suspensión de derechos fundamentales —aunque si podrán limitarse—, las medidas desproporcionadas con relación a los hechos que originaron la declaración y la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado. En el caso en particular, el Decreto Legislativo No. 491 de 2020 en su artículo 12, no incumple ninguna de estas prohibiciones, pues no suspende derechos fundamentales; al contrario, posibilita el ejercicio del derecho fundamental de participación política. No es una medida desproporcionada; sino, acorde con la emergencia y además idónea para evitar la propagación del virus. Finalmente, no interrumpe el normal funcionamiento de la rama legislativa; sino que lo viabiliza, permitiendo además que el Congreso de la República pueda cumplir sus funciones de expedición de leyes y actos legislativos, y lo que resulta más importante en un Estado de Emergencia: las funciones de control político imprescindibles para la garantía del Estado de Derecho.

 

De acuerdo con lo expuesto, el Presidente de la República se encuentra facultado para autorizar mediante decreto legislativo la realización de sesiones virtuales del Congreso de la República y con ello no excede sus competencias ni incumple las prohibiciones con respecto al contenido de estos decretos.

 

¿Es innecesario continuar con el trámite de la reforma a Ley Orgánica?

 Al inicio de este escrito se planteó que actualmente se encuentra en curso un proyecto de Ley Orgánica que busca modificar el Reglamento del Congreso para posibilitar las sesiones virtuales. Teniendo en cuenta que el Decreto Legislativo que autoriza las sesiones virtuales, es constitucional, de acuerdo a lo señalado previamente, cabe preguntarse si es necesario continuar con el trámite del precitado proyecto.

 

Creemos que la respuesta debe ser afirmativa con base en tres argumentos. El primero es que el Decreto Legislativo tiene un ámbito temporal de aplicación limitado al tiempo que permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual dejaría sin fundamento jurídico futuras sesiones virtuales en caso de presentarse situaciones excepcionales como la actual. En segundo lugar, a fin de garantizar la separación de poderes, es necesario que el Congreso de la República de manera autónoma y ante circunstancias excepcionales pueda hacer uso de esta figura sin intervención del ejecutivo y tercero porque el proyecto de Ley Orgánica propone el uso del voto electrónico además de en circunstancias excepcionales, en los casos de licencias de maternidad y paternidad de congresistas, como sucede actualmente en ordenamientos como el español, en donde se habilitó esta figura como una medida para conciliar la vida familiar con la laboral y permitir el ejercicio de la actividad parlamentaria y la corresponsabilidad en la crianza de los hijos.