Covid-19 y Derecho Público en la Argentina
Por Pedro A. Caminos. Universidad de Buenos Aires
La pandemia provocada por el virus Covid-19 plantea un desafío serio en muchos niveles para todos los países del mundo. En el caso de la Argentina, la situación motivó el dictado de una batería de normas y medidas. Las que afectan más directamente a la población se refieren a la imposición de un aislamiento obligatorio. En esta entrada para el blog de la Revista Derecho del Estado describiré en qué consiste dicha medida y daré cuenta de algunas objeciones a ella. A partir del brote de la pandemia en China, el gobierno argentino se mantuvo a la expectativa, oscilando entre la idea de que la Argentina no se vería afectada por ella o que lo sería en un período de tiempo relativamente lejano. Sin embargo, el alto índice de contagiosidad y la circunstancia de que muy pronto tuvieron lugar brotes en países europeos motivaron un cambio de actitud. Finalmente, el diagnóstico de los primeros casos en el país a principios de marzo condujo a que el gobierno tomara medidas concretas. Ellas tuvieron lugar en dos etapas.
Restricciones Específicas
En primer lugar, el día 12 de marzo de 2020, el Presidente dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia 260/2020. Los decretos de necesidad y urgencia son medidas legislativas que el Poder Ejecutivo puede dictar cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir el trámite ordinario de formación y sanción de las leyes. El instituto está regulado en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución argentina que prohíbe expresamente el dictado de tales decretos en materia penal, tributaria, electoral y de partidos políticos. Los decretos de necesidad y urgencia están sujetos a un procedimiento especial de control en el Congreso y también, por supuesto, a control judicial.
En virtud de la pandemia, el Decreto 260 amplió la emergencia sanitaria que el Congreso había dispuesto mediante una ley dictada en diciembre de 2019 por razones vinculadas a la situación económica y social del país. Asimismo, le asignó una serie de competencias al Ministerio de Salud, vinculadas principalmente con la difusión de información, la recolección de datos, la elaboración de recomendaciones, la coordinación de políticas con las autoridades provinciales y la regulación de la elaboración y comercialización de insumos, incluyendo la fijación de precios. También se definieron las competencias de otros ministerios de cara a la situación.
En lo que aquí interesa, el Decreto dispuso la obligación de la población de reportar síntomas compatibles con la enfermedad provocada por el virus así como la suspensión de vuelos provenientes de las zonas afectadas. El artículo 7° dispuso un aislamiento obligatorio de catorce días para ciertos supuestos específicos. Entre esos supuestos se incluyeron a las personas efectivamente infectadas por el COVID-19 y a los “casos sospechosos”, consistentes en personas con fiebre u otros síntomas (tos, dolor de garganta o dificultad respiratoria) y que además hubiera viajado en los días previos a las zonas afectadas o hubiera estado en contacto con personas efectivamente infectadas u otros “casos sospechosos”. También se incluyó a las personas que hubieran tenido contacto estrecho con las dos clases de personas anteriores, a las personas que arribaran al país desde las zonas afectadas en los días siguientes y a las que hubieran arribado en los catorce días previos.
El Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio
El día 19 de marzo de 2020, el Presidente dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia 297/2020. Para adoptar dicha medida, el Presidente básicamente invocó el agravamiento de la situación epidemiológica a escala mundial así como también el incremento de la cantidad de personas infectadas en la Argentina. El nuevo decreto dispuso el “aislamiento social, preventivo y obligatorio” que regirá desde el 20 al 31 de marzo, pudiendo ser prorrogado el plazo previsto. En lo esencial, el aislamiento obligatorio consiste en que las personas deberán permanecer en sus residencias habituales y abstenerse de concurrir a sus lugares de trabajo, no pudiendo desplazarse por rutas, vías y espacios públicos. Solo se permiten los desplazamientos mínimos e indispensables para aprovisionarse de artículos de limpieza, medicamentos y alimentos. El decreto autorizó al Ministerio de Seguridad a garantizar el cumplimiento del aislamiento. Se dispuso, además, la acción coordinada con las autoridades provinciales. El decreto también incluyó una enumeración de las personas afectadas a actividades exceptuadas del aislamiento en razón del carácter esencial que ellas revisten (personal de seguridad, salud, etc.).
El Debate Constitucional
El rigor de la medida adoptada a través del Decreto 297/2020 motivó algunas críticas que, en lo esencial, consideraron que el Presidente carece de facultades para ordenarla. Las objeciones pueden clasificarse en procedimentales, formales y sustanciales. Esta última clase de críticas se funda en la idea de que la medida es irrazonable. La noción de razonabilidad en el derecho público argentino es polisémica pero, en este contexto, equivale a desproporción: la crítica diría que los fines que persigue la medida podrían conseguirse por otros medios menos restrictivos de los derechos afectados. Sin embargo, a la luz de la evidencia científica disponible, esta primera línea de crítica resulta inadecuada.
Una segunda clase de críticas se basaría en un aspecto procedimental: la medida debería haber sido adoptada por el Congreso mediante una ley y no a través de un decreto de necesidad y urgencia. No obstante, el índice de contagiosidad del virus es, a un mismo tiempo, una razón para evitar las sesiones del Congreso (y así lo entendió el Presidente de la Cámara de Diputados que dictó una resolución suspendiendo temporariamente las actividades del personal de la Cámara) y también para adoptar medidas urgentemente.
Finalmente, la tercera clase de críticas son de tipo formal. Para los objetores de esta línea, la medida de aislamiento sería análoga a un arresto (domiciliario) dispuesto por el Presidente. La Constitución argentina establece que el Presidente solo puede ordenar el arresto o traslado de personas de un punto a otro del territorio nacional si, previamente, se declara el estado de sitio. Según el artículo 23 de la Constitución, este instituto procede en supuestos de conmoción interior o ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de la Constitución y de las autoridades creadas por ella, pudiendo declararse el estado de sitio en la provincia o territorio “en donde exista la perturbación del orden”. El efecto del estado de sitio es la suspensión de las garantías constitucionales, junto con la asignación al Presidente de los poderes antes mencionados quien, sin embargo, debe dar a la persona arrestada o trasladada la posibilidad de salir del territorio nacional.
El problema con esta objeción es que la figura del estado de sitio no parece encuadrar demasiado bien con la situación. Por lo pronto, no se da la situación de “perturbación del orden” a la que se refiere el artículo 23, al menos en el sentido más obvio de esa expresión. Por otra parte, la medida dispuesta tampoco resulta fácilmente asimilable a un arresto. Sin dudas, se trata de una suspensión temporal del ejercicio de la libertad de circulación. Pero, al mismo tiempo, ella fue dispuesta por una norma general fundada en razones de salubridad pública. No se trata de una orden individual como es el arresto dispuesto con respecto a personas determinadas para conjurar la conmoción interior o el ataque exterior en un lugar en el que exista una “perturbación del orden”. Por lo tanto, esta objeción tampoco parece ser apropiada.