Crónica de una fractura entre poderes y sobresaltos sísmicos de la vacancia presidencial

 

Por: Alexandra Molina Dimitrijevich[1]

 

El Perú vive un momento singular que pone a prueba tanto su régimen como su sistema político. Describamos el panorama: en medio de una pandemia global, el país ingresa en un año electoral (las elecciones generales están convocadas para el 11 de abril de 2021) con 35 pre-candidatos para la presidencia[2]. Al mismo tiempo, a poco más de un año de haber disuelto el congreso elegido en 2016, el ex -presidente de la República, Martín Vizcarra, carente de una bancada “oficialista” que le sirva de puente o bisagra en el parlamento, fue vacado, en un movimiento congresal que muchos calificaron de golpe de Estado y otros de un mecanismo constitucional, por considerar que se realizaron los procedimientos y se consiguieron los votos. Así, conforme a la sucesión presidencial establecida en el artículo 115º de la Constitución, a Vizcarra le sucedió Manuel Merino de Lama, presidente del Congreso a 9 de noviembre de 2020 (fecha de la vacancia), desatándose, en solo una semana, una serie de acontecimientos dolorosos para la nación y protestas (principalmente juveniles) en todo el país, que desembocaron en su renuncia y posterior elección de Francisco Sagasti Hochhausler como presidente del Congreso y, por ende (conforme también al artículo 115º) presidente de la República el día 16 de noviembre de 2020, una semana después de la vacancia y exactamente dos décadas después de la asunción del mando de Valentin Paniagua, presidente de la transición post-Fujimori.

 

En el marco del modelo político peruano, respecto del cual, como he indicado recientemente (Molina Dimitrijevich, 2020)[3], algunos autores refieren que es semi-presidencial (Planas, 1997[4]) y otros que es un “neopresidencialismo” (Hakansson, 2020), sus ministros han de comparecer, pero el presidente está exento de ello.  Esto genera una situación particular que no es indiferente para la doctrina constitucional peruana. Así, para Hakansson (2020), ello le otorga especiales poderes al presidente de la República, que re-definen el régimen político peruano (clásicamente entendido como un presidencialismo con elementos del parlamentarismo) como un “Neopresidencialismo”: “(…) dada la fuerza que produce la elección directa del titular del ejecutivo, más el conjunto de atribuciones que le son reconocidas en el texto constitucional, el modelo presidencialista predomina, pero sin los efectivos controles políticos” (Hakansson, 2020). Sin embargo, frente a esta situación, ciertamente extrema, la reacción del parlamento, también extrema: consistió en emplear -a mi juicio- arbitrariamente las instituciones político-constitucionales (como la vacancia) para resolver el “impasse” de tener un presidente que no está obligado a asistir al Congreso[5] según el diseño constitucional peruano. El resultado: la aparente protección del presidente, según los planteamientos que apuntan al “neopresidencialismo peruano”, estalló por los aires. Las peculiaridades de la pandemia, que generan retos para el control político, agregan más complejidad a este escenario. En esta línea, como señala Campos (2020), en tiempos de Covid-19 “la deliberación pública y los procedimientos tradicionales han tenido que adaptarse a la virtualización del trabajo parlamentario” (p. 294). Esto genera no pocos problemas: basta con visualizar una sesión del Pleno para comprobarlo: intervenciones fuera de tiempo, y de lugar, ruidos circundantes, micrófonos inoportunamente encendidos y abiertos para epítetos desafortunados, entre otros contratiempos que nublan (aún más) lo que debe ser un nítido proceso deliberativo. Tampoco parece ser desdeñable la teoría de la “erosión democrática”, ampliamente estudiada y resaltada en el artículo dominical de Rodrigo Uprimmy, en el que el constitucionalista colombiano aborda la situación peruana y la vacancia como un ejemplo de “constitucionalismo abusivo”. Aunque Landau (2013) se refiere a la reforma constitucional y a la aprobación de nuevas constituciones que lo operativizan (constitutional amendment and constitutional replacement), consideramos que es posible afirmar que esta erosión también se produce a través de la interpretación y aplicación de las causales de vacancia, como se puede desprender también del precitado artículo de Uprimmy (2020).

 

En las cercanías del aniversario de la disolución parlamentaria (septiembre de 2019), el órgano legislativo emanado de las subsecuentes elecciones de enero de 2020, admitió, el día 11 de septiembre, una moción de vacancia. No se consiguió la cantidad de votos requeridos (87) para que opere dicha figura (establecida en el artículo 113º de la Constitución Política de 1993), que para algunos autores es una de las diversas incrustaciones del parlamentarismo con el que nuestro régimen político cuenta (Landa Arroyo, 2019[6]) y, para otros, como Domingo García Belaunde[7], una implantación local de la norteamericana figura del “impeachment”. Tras el fallido proceso de vacancia, congresistas de Unión Por el Perú, Frente Amplio y Podemos Perú, es decir, de tres de las múltiples agrupaciones políticas que son parte del actual Congreso, presentaron una nueva moción de vacancia (la cuarta desde 2016), pidiendo la destitución del presidente Vizcarra por acusaciones más graves que las que motivaron la anterior. La valla se había elevado: mientras la primera moción presentada contra Vizcarra versaba sobre los ingresos a Palacio de Gobierno de un colorido personaje de la farándula devenido en “asesor cultural”, la posterior, que generó la vacancia, buscaba su sustento en acusaciones ligadas a obras durante su mandato como presidente Regional, tras declaraciones de aspirantes a colaboradores eficaces en el marco del escándalo sub-continental de corrupción conocido como “Lava Jato”, transversal a todo el espectro ideológico de la clase política. Tras el fracaso de la primera moción de vacancia contra Vizcarra y el relativo consenso que se había generado en torno a lo impráctico del recurso a esta figura en la presente coyuntura (impracticidad ampliamente demostrada con los hechos de los últimos días), bajo la idea, si, de que a Vizcarra se le ha de investigar después de la finalización de su mandato el próximo 28 de julio de 2021, el Congreso insistió, en pocas semanas, en una nueva moción, que fue admitida con 60 votos (tomando en cuenta la cantidad de asistentes al pleno virtual)[8] y votada el lunes 9 de noviembre con un resultado que produjo la vacancia, habiéndose conseguido, con holgura, los votos para la misma (105).

 

Cuando se analiza la vacancia presidencial en el Perú y, sobre todo, el constante recurso a ella en estos últimos años, debemos realizar el ejercicio de adentrarnos en las aguas turbulentas de las elecciones de 2016 (con dos exclusiones de candidatos, una elección con final de fotografía, un ballotage que dio como ganador a Pedro Pablo Kuczynski frente a Keiko Fujimori –cuya bancada había cosechado, en el parlamento, lo que los anglosajones llamarían una landslide victory, y por tanto mayoría absoluta). Resumiendo, en números: en estos últimos años (esto es, de 2016 a la fecha) el Perú ha tenido cuatro presidentes, cuatro pedidos de vacancia y una disolución parlamentaria, dos elecciones de mesas directivas del Congreso en solo dos días (para definir la sucesión presidencial tras la renuncia de Merino), dos demandas competenciales entre el Ejecutivo y el Legislativo[9], así como también, tras esta disolución, unas elecciones que variaron radicalmente la composición parlamentaria: de una mayoría parlamentaria absoluta (con el fujimorismo como el bloque mayoritario) a una enorme fragmentación partidaria del parlamento emanado de las elecciones complementarias, “hijas”, por así decirlo, de la disolución vizcarrista. Fragmentación que, no obstante, no ha impedido que un número no menor de parlamentarios se pongan de acuerdo para aprobar una serie de medidas (tildadas por algunos de “populistas” y con escaso sustento deliberativo) y mociones que reflejan un constante enfrentamiento entre dos poderes del Estado, llegándose a impulsar un proceso de vacancia, al que también recurrió, como recordamos, el denominado “parlamento disuelto”, cuando intentó, sin éxito, retirar del cargo a Pedro Pablo Kuzcynski en un par de ocasiones: en la primera, Kuzcynski salvó su cargo al no alcanzarse el número de votos debido a la disidencia liderada por Kenyi Fujimori y luego, tras la propalación de los “Mamani Videos”, en el verano de 2018 se plantea otra vacancia, pero antes de su votación, el presidente (conocido por el acrónimo de “PPK”), presenta su renuncia, dando paso a su vicepresidente, Martín Vizcarra, quien lo había sucedido en el cargo (por aplicación, también, del artículo 115º antes citado).

 

Siendo así, ni el cambio presidencial de 2018 ni la disolución parlamentaria de 2019 han variado las cuestiones de fondo, sistémicas, a las que podríamos atribuir estas disfunciones o “fractura de poderes”, ni tampoco serán variadas como consecuencia la vacancia consumada. Probablemente tampoco variarían de inmediato con la presidencia interina del ingeniero Sagasti, aunque este sí cuenta con una bancada (no muy numerosa debido a la aludida fragmentación, pero, como diría Vallejo, “son pocos, pero son”). En este caso, se trata de una cuestión de fondo que atañe al sistema de partidos. Ya lo decía Tanaka en 2005[10]: “el problema del sistema político peruano es la debilidad de los partidos” (p. 96). No sin ironía, decía el politólogo Alberto Vergara ya en 2010[11] que “a falta de sistema de partidos, a estas alturas ya contamos con un sistema de outsiders”, y la situación continúa (muchos de los actuales candidatos a la presidencia ejemplifican ello). El discurso anti-partidos, propio de la década de los 90s caló hondo, pero nos aleja de la institucionalidad que necesitamos y tiene un claro impacto en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es necesario, parafraseando a Delgado Guembes (2015) “optimizar la carta representativa”, optimización que pasa por mejorar el sistema de partidos. En esta línea, sostiene el autor que: “en la medida que los partidos sean eslabones de calidad entre la sociedad y el Estado, la cadena de nuestra representación quedará optimizada. Fortalecer a los partidos es una forma indirecta de fortalecer la representación y por lo tanto de mantener niveles adecuados y sostenibles de convivencia en libertad y prosperidad”. (Delgado Guembes, 2015, p. 202).

 

Mientras continuamos con el incesante análisis jurídico-político premunidas del material que nos brinda tanto el Derecho Constitucional como la realidad política peruana, empleando las palabras de Weber, dudamos de si, en la vacancia, el Parlamento peruano actuó guiado por la ética de la responsabilidad, vistas las tremendas consecuencias de los últimos días (¿pensaron en las consecuencias, en la práctica, de una vacancia en medio de una pandemia[12]?) o si, en él, predominó la ética de la convicción (pensando que cualquier sospecha de corrupción, problema número uno en la percepción de los peruanos[13], hacía imposible que el presidente continuase en el cargo). Sea como fuere, no olvidemos que, según el mismo Weber, el político debe tener tres cualidades fundamentales: pasión, sentido de la responsabilidad y mesura[14]. Esperemos que estas cualidades estén presentes, en general en los actores políticos, y, en particular, confiamos en que las tiene el nuevo presidente de la República, Francisco Sagasti, un político y científico que tomará las riendas del país en forma interina en este difícil momento. Lo cierto es que la consumación final de esta cuarta vacancia tuvo en vilo, sin dormir y con dolor a nuestro país, inmerso en tiempos de desconcierto, a modo de constantes temblores producto de fallas geológicas y estructurales que, como decía recientemente, no sorprenden, pero preocupan y obligan, con la misma intensidad, a la reflexión jurídico-constitucional y, tras ello, a la acción a través de reformas institucionales idóneas, como pasos certeros para una sólida y progresiva construcción de la República ad portas del Bicentenario de nuestra independencia.

 

Bibliografía:

 

1. Campos, Milagros: “El control parlamentario en tiempos de Covid-19”. En: Constitución y Emergencia Sanitaria. Volumen II. Landa Arroyo, César (coordinador). Editorial Palestra. Lima, 2020.
2. Delgado-Guembes, César, “Olvido constitucional y vacío representativo en el Perú”. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2015.
3. Hakansson Nieto, Carlos, “El Neopresidencialismo: la forma de gobierno de la Constitución peruana”. Segunda edición ampliada y actualizada. Editorial Yachay Legal, Lima, 2020.
4. Landa Arroyo, César, “La cuestión de confianza y la vacancia presidencial”. Enfoque Derecho. Revista online de Themis, Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2019.
5. Landau, David, “Abusive Constitutionalism” (April 3, 2013). 47 UC Davis Law Review 189 (2013), FSU College of Law, Public Law Research Paper No. 646, Disponible en: SSRN: https://ssrn.com/abstract=2244629
6. Molina Dimitrijevich, Alexandra: “Armas arrojadizas: Reflexiones urgentes sobre la vacancia presidencial y la necesidad deliberativa” (en el blog: “Algunos Apuntes Públicos”: entrada del 11 de septiembre de 2020).
7. Planas Silva, Pedro, “Regímenes Políticos Contemporáneos”. Fondo de Cultura Económica (FCE). México, 1997.
8. Tanaka Gondo, Martin, “Democracia sin partidos. Perú, 2000-2005: los problemas de representación y las propuestas de reforma política”. Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Lima, 2005.
9. Vergara Paniagua, Alberto: “Ciudadanos sin república: de la precariedad institucional al descalabro político”. Segunda edición. Editorial Planeta. Lima, 2018.
10. Weber, Max. “El político y el científico”. Alianza Editorial. Madrid, 1998.

 

[1] Profesora de Derecho Constitucional y Administrativo en la Universidad Científica del Sur y de Ciencia Política en la Universidad de San Martin de Porres (USMP). Miembro del Centro de Estudios en Derecho Constitucional (CEDC) de la USMP.

[2] https://elcomercio.pe/videos/pais/elecciones-2021-hay-35-precandidatos-a-la-presidencia-de-la-republica-nnav-amtv-elecciones-en-peru-2021-precandidatos-presidenciales-onpe-noticia/ (fecha de consulta: 3 de noviembre de 2020)

[3] https://algunosapuntespublicos.wordpress.com/2020/09/11/armas-arrojadizas/

[4] El prematuramente desaparecido maestro peruano de Derecho Constitucional Comparado decía, en su imprescindible obra sobre esta materia (“Regímenes Políticos Contemporáneos”) que, el “régimen semipresidencial”, es “un presidencialismo mediatizado por mecanismos parlamentarios”, como por ejemplo la “interpelación y censura” que, en palabras de Planas, “no alcanzan al Jefe de Gobierno (…) sino solo a uno o varios de sus ministros o al Consejo de Ministros” (p. 51). El destino o el alea, un tirano exento de vacancias o impeachments, aparte de privarnos de más desarrollos teóricos notables del maestro, no permitió que pudiera presenciar lo que Hakansson (2020) comenta en la edición actualizada de “El Neopresidencialismo” (cuya primera edición fue en 2001, justamente el año en que falleció Planas): “transcurridas casi dos décadas desde la primera edición, con cuatro gobiernos democráticos consecutivos, un gobierno de transición, aplicación de la moción de censura, cuestión de confianza y, finalmente, la disolución parlamentaria, nos corresponde definir la forma de gobierno en la Constitución peruana” (p. 394)

[5] De hecho, se pudo escuchar el día en que se votó la admisión de la vacancia a algún o alguna congresista decir: “yo voto sí para que venga a dar explicaciones”.

[6] Tesis que plasma en el siguiente artículo: https://www.enfoquederecho.com/2019/05/21/la-cuestion-de-confianza-y-la-vacancia-presidencial/ (fecha de consulta: 3 de noviembre de 2020)

[7] García – Belaunde, Domingo y Tupayachi Sotomayor, Jhonny: “La vacancia presidencial: Una visión desde el Derecho Comparado”.  Editorial Olejnik, Santiago, 2019.

[8] Del artículo 89-A del Reglamento del Congreso peruano, que desarrolla legalmente la figura plasmada en la Constitución, se desprende la naturaleza trifásica de este procedimiento, siendo las tres fases las siguientes: A. El Pedido de vacancia (para lo cual se necesita el 20% del número legal de congresistas); B. La admisión a trámite de la vacancia (para lo que se requiere el 40% de congresistas hábiles); y C. El debate y votación de la vacancia (requiriéndose, para aprobarse, finalmente, la salida del Presidente, un mínimo de 2/3 del número legal de miembros del Congreso, según la letra del precitado artículo).

[9] Encontrándose pendiente la resolución, por parte del Tribunal Constitucional, de la demanda competencial interpuesta por el Ejecutivo tras la vacancia solicitada en septiembre, alegando un supuesto “uso indebido” de esta figura.

[10] En el libro: “Democracia sin partidos. Perú, 2000-2005: los problemas de representación y las propuestas de reforma política”, editado por el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) en 2005 y que puede consultarse libremente en el siguiente enlace: https://repositorio.iep.org.pe/bitstream/IEP/558/2/tanaka_democraciasinpartidos.pdf

[11] En un artículo en prensa que fue posteriormente plasmado en la compilación “Ciudadanos sin república” (2018).

[12] A la fecha de la vacancia, el Perú tenía, después de Bélgica, la tasa más alta de mortalidad por Covid-19 en el planeta (Fuente:  https://www.statista.com/statistics/1104709/coronavirus-deaths-worldwide-per-million-inhabitants/ -fecha de consulta: 9 de noviembre de 2020)

[13] Como se puede ver en el siguiente reporte de la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP): https://twitter.com/egobiernopucp/status/1210281112813092864

[14] Conforme se recoge, en el libro “El político y el científico”, de su discurso pronunciado en Munich en 1919, titulado “La política como vocación”.