Reseña sobre el libro “Recentralisation in Colombia”
Julian D. López-Murcia.
Palgrave Macmillan, 2022.
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Por: Vanessa Suelt-Cock[1]
El libro de Recentralización en Colombia del profesor Julián López Murcia[2] llena un vacío conceptual y empírico sobre los alcances y razones de los procesos de recentralización en los últimos 25 años. Con ello, realiza un aporte excepcional a las propuestas de construcción del Estado en la lógica centro-periferia. Así como a la construcción de las políticas públicas para la atención de problemas territoriales en Colombia y América Latina. Su investigación, que tuvo como base la tesis doctoral defendida en la Universidad de Oxford, permite evidenciar que la constante recentralización en América Latina va en contravía de la tendencia a la federalización o los procesos federales que comprenden descentralización política en un alto número de estados occidentales (Suelt Cock 2018).
El estudio teórico y empírico del libro se compone de dos secciones: en la primera se realiza una revisión teórica a la luz de casos de gobiernos de América Latina y el mundo sobre medidas que pueden ser comprendidas como recentralizadoras. En este sentido, se realiza una revisión de la literatura más relevante en recentralización, y las formas de comprensión de este fenómeno.
López-Murcia señala en esta primera sección los conceptos desde los que parte el libro: la recentralización administrativa, política y económica. Estas tipologías conllevan políticas formales e informales y reformas gestionadas desde el nivel nacional pero que involucran a los niveles subnacionales. Véase al respecto, los dos primeros capítulos sobre diversas medidas recentralizadoras alrededor del mundo. Aquí el autor examinará, entre otros, las medidas de la crisis rusa de 1998 y la política brasilera de estabilización de Cardoso. Con el estudio de estas medidas señala que las crisis económicas han sido presentadas como la principal variable que explica los procesos de recentralización en una lista de países con un variado nivel de desarrollo económico; Rusia, Italia, Brasil, Argentina y Perú (Bolgherini 2014; Dickovick 2011; Eaton and Dickovick 2004; Gel’man 2009) (López-Murcia 2022, p. 8). Pero que en el caso colombiano solo explicaría las medidas de 2001, no las llevadas a cabo en el 2007 y 2011.
También indica que el boom de commodities conduce a medidas recentralizadoras. Allí revisa una literatura que indica que “que el extractivismo siempre ejercerá una presión hacia el centralismo político y económico” (Thorp et al. 2012, 213)” (López-Murcia 2022, p. 22). La principal explicación para este fenómeno es el fuerte incentivo que tiene el gobierno nacional para controlar las regalías este es el caso de Chile, Perú, Bolivia, Botswana y Nigeria (López-Murcia 2022, p. 23).
En términos de recentralización política la revisión académica conduce a señalar que en los casos de Rusia, Argentina y México el control por parte de los partidos políticos ayuda a explicar la emergencia de los procesos de recentralización (Konitzer and Wegren 2006; Olmeda and Armesto 2017)(López-Murcia 2022, p. 8). También es relevante, desde el punto de vista político, la posición institucional del presidente respecto de los partidos políticos del nivel nacional y subnacional. Esto puede conducir a la aprobación o rechazo de las medidas (González 2008)(López-Murcia 2022, p. 8).
Desde el enfoque de administrativo López-Murcia revisa los casos de las autopistas bolivianas, la gobernanza china ambiental y los problemas de seguridad afganos. Aquí explica que la recentralización en estos contextos ha sido una reacción a las fallas de la descentralización asociadas a la falta de recursos en los niveles menores del gobierno y su fragmentación. Así como a la falta de capacidad para resistir la captura de los niveles menores del gobierno por parte de élites locales o grupos armados ilegales.
En esta parte es significativo, el abordaje comparativo de las diversas medidas administrativas, económicas, políticas y su interacción en relación con un contexto descentralizador o recentralizador. Como aporte conceptual, en este aparte, señala que el estudio del fenómeno propone la existencia de correlación entre el concepto crecimiento o decrecimiento del PIB, las medidas recentralizadoras y el contexto. Así López-Murcia señala que, cuando decrece el PIB en un contexto institucional descentralizado aumentaría la recentralización. Por el contrario, si aumenta el PIB en un contexto descentralizado se puede esperar un descenso en la recentralización.
Es importante destacar en esta sección que, tras la revisión de literatura y los casos, López Murcia propone la revisión del desempeño económico en los países objeto de comparación y el contexto para la comprensión del fenómeno. La literatura existente se centra en uno de los aspectos de la recentralización (económico, político o administrativo), pero no analiza la interacción entre los diferentes factores, que, si realiza el autor, para explicar el caso colombiano. Otro aspecto que aborda el libro, y eso lo hace excepcional, es el papel de los gobiernos subnacionales en la discusión e implementación de este tipo de reformas.
En la segunda parte del libro el autor estudia el caso colombiano allí estudia las relaciones entre el PIB y los contextos recentralizadores y descentralizadores, en los gobiernos posteriores a la expedición de la Constitución del 1991. Esta temporalidad es relevante para el estudio, debido a la centralidad que tuvo en la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) los conceptos de federalización, regionalización y autonomía territorial.
En esta sección se estudian las medidas en contextos de boom o crisis económica, pero también de debilidad o fortaleza política del ejecutivo central. Cabe destacar que el autor evidencia que las políticas recentralizadoras de Colombia y sus reformas ocurrieron no solamente en contra de lo esperado en Latinoamérica sino también en una forma en la cual las hipótesis existentes sobre recentralización no las pueden explicar totalmente (López-Murcia 2022, p. 27). En la detallada revisión de las medidas administrativas, económicas y políticas, así como su interacción desde los gobiernos de Samper hasta el de Duque uno de los elementos a desatacar es la paradoja existente entre los discursos de los diferentes gobiernos sobre la importancia de la descentralización y, no obstante, como lo evidencia López Murcia, la tendencia hacia la recentralización.
Este análisis se complementa con una serie de entrevistas a actores relevantes en el diseño y aprobación de esas medidas, ministros, directores de departamentos administrativos, congresistas, gobernadores, entre otros. Con lo cual se comprende la importancia del contexto que dio lugar a las medidas recentralizadoras en momentos de buen desempeño económico (Santos y Uribe), y en otros casos, de debilidad política del gobernante de turno con un congreso de oposición (Pastrana).
Otro de los aportes de libros es la aproximación metodológica en el estudio que realiza el autor es muy valiosa para investigaciones futuras. El autor realiza una reconstrucción del proceso recentralizador colombiano llevado a cabo en dos décadas. Para ello combina la descripción del contexto, su relación con las variables macroeconómicas y el análisis de las medidas recentralizadoras. El autor muestra que, a pesar de que las medidas descentralizadoras durante los años ochenta y noventa incluyeron prerrogativas políticas, fiscales y administrativas, estas medidas tuvieron una naturaleza ambigua, por entre otras razones, los desequilibrios de poder entre los diversos gobiernos nacionales y los subnacionales en términos de recursos económicos, formas de ejercicio del poder y la representación territorial de intereses. Estas características no permitieron evidenciar su impacto y con ello que pudieran extenderse en el tiempo como formas de descentralización del poder.
Debe también destacarse y continuar siendo estudiado en los análisis y revisión crítica de política pública, la descripción de López-Murcia sobre el uso de estrategias por parte de los gobiernos nacionales para recentralizar, evadiendo una confrontación abierta con la autoridad subnacional (López-Murcia 2022, p. 3). De esta manera, para las y los investigadores y el público en general es posible reconocer las diversas estrategias que el gobierno central usó para promover estas políticas; véase, por ejemplo: las reformas constitucionales denominadas por el autor como la “constitucionalización” de las medidas recentralizadoras (López-Murcia 2022, p. 56); otra estrategia sería la de “divide y reinarás” en la que se proponía una competencia entre los gobiernos subnacionales a través de la reasignación de recursos, así como, la focalización sobre las decisiones tomadas con los recursos descentralizados (López-Murcia 2022, p. 160). El estudio y análisis de estas gestiones se evidencian en el libro a partir del estudio de medidas en el sector agua y saneamiento básico (gobierno Uribe). Pero este tipo de acciones tuvieron también un impacto, como lo señala el autor, en la calidad de la educación y la salud en el nivel local (López-Murcia 2022, p. 133).
Del estudio de las medidas de los diversos gobiernos desde 1994 a 2020 quedan preguntas por resolver, que son planteadas por el autor y que puede ser de interés para los investigadores, revisar y tratar de responder, acorde con las temáticas tratadas en el libro[3]. Algunas de ellas, por encontrarlas relevantes en el debate que se abre con el nuevo gobierno, las cito a continuación:
“¿Por qué la administración de derecha de Uribe promovió reformas recentralizadoras al igual que los gobiernos vecinos de izquierda de Venezuela, Ecuador y Bolivia?
“¿Qué puede explicar las reformas recentralizadoras de Colombia en las administraciones de Uribe y Santos si en ellas no hubo crisis económicas?
¿Cuáles son los incentivos electorales asociados con estos procesos generales de recentralización?
¿Hasta qué medida son, el conflicto armado interno o la falta de capacidad institucional, en los niveles bajos del gobierno, factores relevantes en los intentos de recentralización en Colombia?”
Las respuestas a estos interrogantes aportarán a los debates sobre el diseño de la organización territorial del Estado; el reparto del poder político y económico entre el centro y la periferia; la necesidad de cerrar brechas económicas entre territorios. Las posibilidades de identificar contextos y medidas recentralizadoras para luego poder transformarlas. También permitirá continuar indagando sobre cómo construir capacidades institucionales, y diversas formas de desarrollo en los niveles locales como elementos esenciales para evitar que la guerra permanezca en el tiempo.
En suma, se trata de un trabajo pionero, que aporta un nuevo lenguaje al derecho público colombiano y otras disciplinas de las ciencias sociales. Es una investigación que propone un nuevo aparato conceptual, una metodología de investigación con un análisis interdisciplinario soportado en una fuerte dosis empírica, con entrevistas a burocracias nacionales y locales que incidieron en la toma de estas decisiones. El trabajo de López Murcia permite evidenciar que, a nombre de la descentralización, se ha realizado una política pública centralista que introduce una regresividad en el modelo territorial colombiano e interrumpe el proceso de construcción de nuevas formas de gobernanzas territoriales y relaciones con el centro de maneras más equilibradas. Un excelente trabajo, de estudio obligatorio para comprender la recentralización y poder así iniciar un proceso que la revierta.
Bibliografía
LÓPEZ-MURCIA, Julián D., 2022. Recentralisation in Colombia. en línea. Palgrave Macmillan. The Executive Politics and Governance. ISBN 978-3-030-81673-5. Recuperado a partir de: https://doi.org/10.1007/978-3-030-81674-2
SUELT COCK, Vanessa, 2018. El Estado federal en teoría y práctica: el caso español como proceso federal. Bogotá D.C.: Editorial Pontificia Universidad Javeriana.
[1] Profesora Asociada, Universidad del Rosario: vanessa.suelt@urosario.edu.co
[2] Julián López-Murcia es abogado de la Universidad Javeriana con maestría en Regulación en la London School of Economics y doctorado en Estudios Políticos en la Universidad de Oxford, bajo la supervisión de Christopher Hood y Eduardo Posada-Carbó.
[3] Las traducciones de estas preguntas son propias.
Para citar: Vanessa Suelt-Cock, “Reseña sobre el libro “Recentralisation in Colombia” en Blog Revista Derecho del Estado, 27 de julio de 2022. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2022/07/27/resena-sobre-el-librorecentralisation-in-colombia/