¿De un proyecto de reforma de las pensiones a una crisis del régimen francés?
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Por: Nicolas Séébold[1]
Observado desde fuera, puede parecer sorprendente que un proyecto de reforma de las pensiones pueda dar lugar a una crisis de régimen. Sin embargo, ésta es la dificultad a la que se enfrenta la Quinta República francesa desde hace varias semanas. Tal vez la responsabilidad recaiga en el poder ejecutivo que, consciente de la impopularidad de la reforma, ha aprovechado los mecanismos de la Constitución para que, a pesar de todo, salga adelante. Una maniobra de doble filo que penaliza al régimen y aísla al jefe del Estado y del Gobierno.
En este contexto, este artículo no pretende juzgar el fondo de la reforma. Al contrario, debería despertar el interés del lector colombiano ofreciéndole una visión general de la situación. Le permitirá considerar la práctica constitucional en un país extranjero que también le es familiar por la historia de algunas de sus instituciones[2]. También debería permitirle tomar la medida de la crisis de régimen que se está instalando en Francia, además de provocar la reflexión de los juristas especialistas en derecho público.
Por lo tanto, después de unas palabras de contextualización, describiremos brevemente la maniobra constitucional elegida por el gobierno francés y que origina la crisis de régimen. A partir de ahí, podremos considerar la realidad de esta crisis tanto en derecho público como en derecho político.
Contexto
El proyecto de reforma de las pensiones en Francia no es reciente y ya se había mencionado durante el primer quinquenio del presidente Emmanuel Macron. Fue suspendida hasta la campaña presidencial de 2022, durante la cual el presidente saliente no ocultó que aumentaría la edad legal de jubilación en caso de ser reelegido. En este sentido, el proyecto de reforma no es cuestionable ni antidemocrático. Luego el proyecto fue presentado el 23 de enero al Consejo de ministros, tras ser integrado al proyecto de ley de financiación rectificativa de la seguridad social para 2023.
En su contenido, la reforma prevé principalmente un aumento de la edad legal de jubilación de 62 a 64 años. Dicho aumento se realizará gradualmente entre el 1 de septiembre de 2023 y 2030, con un aumento de tres meses por generación empezando por aquellos nacidos el 1 de septiembre de 1961. Además, una anterior reforma de las pensiones, en 2014, estableció a 43 años el nuevo periodo de cotización para la jubilación plena. Este nuevo límite debía alcanzarse con un aumento de un trimestre cada tres años entre 2020 y 2035. La nueva reforma pretende acelerar este aumento para alcanzar el periodo de cotización de 43 años en 2027, es decir, ocho años antes de lo previsto inicialmente.
La práctica constitucional como origen de la crisis
Las reformas de las pensiones en Francia siempre han ido acompañadas de una fuerte oposición. Aunque anunciada, la deseada por el ejecutivo estaba lógicamente destinada a encontrar las mismas resistencias, a fortiori en un contexto de mayoría relativa en el Parlamento. Así, el ejecutivo pudo movilizar todos los instrumentos constitucionales a su disposición para maniobrar en tres etapas.
Inicialmente, como ya se ha señalado, el Gobierno movilizó un “vehículo legislativo” particular: el proyecto de ley de financiación rectificativa de la seguridad social. Esto le permitió beneficiarse del mismo régimen que un proyecto de ley de financiación de la seguridad social previsto en el artículo 47-1 de la Constitución, lo que ofrecía numerosas ventajas para lograr una adopción rápida y menos restrictiva del texto[3]. Esta primera maniobra política fue muy comentada y no dejó de irritar a la opinión pública. Sin embargo, la indignación no hizo más que aumentar a medida que el ejecutivo, temiendo que el proyecto no prosperara, utilizaba todos los otros instrumentos constitucionales a su alcance para reforzar su estrategia inicial.
En segundo lugar, con el fin de acelerar el proceso legislativo, el ejecutivo acudió al apartado 3 del artículo 44 de la Constitución. “Versión leve de la cuestión de confianza[4]”, el “voto bloqueado” instituido por este artículo le permite a cualquier miembro del gobierno obligar a la Asamblea a pronunciarse en una sola votación sobre la totalidad o parte del texto propuesto o aceptado por el ejecutivo. En este caso, y por mediación del ministro de Trabajo, el ejecutivo activó este instrumento constitucional ante el Senado el 10 de marzo, en cumplimiento del apartado 9 del artículo 42 del Reglamento de esta asamblea. Se le pedía al Senado: “que se pronuncie en una sola votación sobre la totalidad del texto, así como sobre los artículos 9 a 20”. También en este caso se señaló que la maniobra era ciertamente constitucional, pero cuestionable desde el punto de vista democrático.
El texto tenía aún que ser adoptado por la Asamblea Nacional. Sin embargo, la nueva configuración de la Asamblea desde las elecciones legislativas[5], además de las dudas sobre el voto de algunos diputados de derechas, sumieron al ejecutivo en la incertidumbre. En vista de la situación, en una tercera etapa, el ejecutivo decidió renunciar al voto de la Asamblea Nacional. Luego, el primer ministro recurrió el 16 de marzo al apartado 3 del artículo 49 de la Constitución. De acuerdo con este texto, se presentaron dos mociones de censura al día siguiente del anuncio del primer ministro, pero fueron rechazadas el 20 de marzo. En consecuencia, el Gobierno se mantuvo y se aprobó el proyecto de ley de reforma de las pensiones. Anecdóticamente, este fue el centésimo uso de este artículo bajo la Quinta República. Demasiadas veces, quizás.
Oposición de los representantes y los representados e inicio de una crisis de régimen
“Si se suscribe la idea de que ‘una Constitución es un espíritu, unas instituciones y una práctica’, puede decirse, sin equivocarse, que los autores de la Constitución de 1958 pretendieron poner los tres al servicio de una única ambición: la estabilidad institucional y, en particular, gubernamental, que Francia no había conocido desde 1789.[6]”
Hay que constatar hoy que esta estabilidad institucional se ha visto seriamente afectada por las maniobras del ejecutivo para lograr la aprobación de su proyecto de ley. Así, tanto representantes como representados parecen poner en duda hoy la práctica constitucional del poder ejecutivo.
En primer lugar, los representantes consideran que su única función es validar los proyectos de ley del ejecutivo. En otras palabras, el ejecutivo sólo consentiría el debate parlamentario en caso de estar seguro de su mayoría. Si tal no fuese el caso, lo limitaría a través de la Constitución. Incluso se abstendría de recurrir al debate parlamentario cuando le falta una mayoría. Se trata de una observación compartida y que ha irritado incluso a una parte de la mayoría parlamentaria. Esto plantea una cuestión: ¿es el Parlamento, tal como está previsto en la Constitución de 1958, un simple instrumento de validación de los proyectos legislativos del Gobierno?
Por parte de los representantes, el problema no es sólo el contenido de la reforma, sino también – y sobre todo – la impresión creciente de que el poder ejecutivo se escuda detrás de la Constitución y en el funcionamiento de la Quinta República para gobernar como lo pretende. No obstante, muchos ciudadanos tenían la esperanza de que la ley rectificativa de financiación de la seguridad social para 2023 pudiera ser censurada por otra institución fundamental: el Consejo Constitucional. Este último, que juzga la constitucionalidad de los textos antes de su promulgación definitiva, había sido efectivamente interpelado en las condiciones previstas en el artículo 61 de la Constitución. Finalmente, el 14 de abril, el Consejo Constitucional validó la mayor parte de la ley. Esta decisión está justificada de un punto de vista jurídico, pero pudo ser interpretada por los ciudadanos como la ilustración de un régimen en el que todas las instituciones están sometidas únicamente al ejecutivo.
Es así como la crítica del uso de la Constitución se ha asociado a la crítica de las interacciones entre las instituciones del régimen, autorizadas por la propia Constitución. Esta asociación tiende a hacer de la Quinta República en su conjunto un régimen poco eficaz desde el punto de vista democrático y que favorece al ejecutivo (incluso cuando sólo dispone de una mayoría relativa). Esta constatación ha llevado al profesor de derecho público Dominique Rousseau a afirmar: “Francia sigue viéndose a sí misma en su constitución social – la Declaración de 1789, el Preámbulo de 1946 y la Carta del Medio Ambiente – pero ya no en la organización y el funcionamiento de sus instituciones políticas”, y a añadir: “Ha llegado sin duda el momento de poner las cosas en su sitio y de reconstruir un conjunto constitucional coherente, claro y estable. En definitiva, de cambiar la Constitución[7].”
Conclusión
Entonces, ¿es la Constitución o la práctica de la Constitución lo que hay que atacar? ¿Es el régimen en su aspecto político o jurídico lo que hay que mejorar? Quizás sea excesivo hablar de un cambio de régimen y de la muerte de la Constitución de 1958. Una solución que podría parecer incluso poco razonable dadas las numerosas incertidumbres económicas y geopolíticas que existen en la actualidad y que exigirían, por el contrario, la estabilidad de los regímenes en vigor. Dicho esto, es innegable que la práctica de la Constitución francesa la ha llevado a una crisis importante en su historia.
Lo que puede concluirse es que algunos de los instrumentos jurídicos que prevé – en particular el apartado 3 del artículo 49 – ya no parecen responder a las expectativas de una sociedad que ha evolucionado en 65 años. Utilizar estas disposiciones en el futuro significará que el ejecutivo se distanciará aún más de los representantes y los representados. Además, esto puede reforzar una crisis de régimen y quizás, a largo plazo, conducir a la desaparición de la Quinta República.
[1] Doctorando en Derecho Público en el Instituto de Investigación en Derecho Europeo, Internacional y Comparado (IRDEIC) de la Universidad Capitole de Toulouse (Francia) bajo la supervisión de la profesora Aurore Gaillet. También posee un Máster en Derecho Bancario y Financiero y un Máster en Derecho Público. Sus principales campos de investigación son la teoría del Estado, el derecho constitucional y la ciencia administrativa.
[2] Cabe recordar el vínculo histórico entre el Consejo de Estado colombiano y el Consejo de Estado francés. A este respecto, pueden citarse los siguientes trabajos: Pinzón, Miguel Malagón y Bohórquez, Julio Gaitán. Colonialismo cultural francés y la creación de Estado en el derecho administrativo colombiano in Universitas, núm. 115, Bogotá, enero-junio de 2008, pp. 161-178; Rodriguez Gutiérrez, Andrés. Le Conseil d’État en Colombie et en France : au cœur des phénomènes d’imitation, tesis doctoral en derecho [dir. Jean de Gaudusson], Universidad de Burdeos 4, 2010. Pensamos también en el Ministerio Público y en la Procuraduría General de la Nación colombiana, cuyos orígenes históricos estarían asociados a las instituciones públicas francesas del Antiguo Régimen, Bellón Morales, Luis Eduardo. Naturaleza jurídico-política de la Procuraduría General de la Nación, tesis de magister en ciencia política [dir. García-Muñoz, José Alpiniano], Bogotá, Universidad católica de Colombia, 2015, p. 1.
[3] Las distintas ventajas se enumeran en uno de nuestros artículos recientes: Pension reform in France: the strategic practice of the Constitution in Blog of the International Journal of Constitutionnal Law, 12 abril de 2023, http://www.iconnectblog.com/pension-reform-in-france-the-strategic-practice-of-the-constitution/
[4] La cuestión de confianza es la expresión común para referirse a una moción de censura. Sin embargo, la expresión “moción de censura” mencionada en la Constitución francesa de 1958 no debe confundirse con la moción de censura a la que se refieren los apartados 8 y 9 del artículo 135 de la Constitución colombiana de 1991. La moción de censura colombiana es una facultad de la cual dispone cada cámara contra los ministros si éstos no comparecen cuando son citados por una de las cámaras y no tienen una excusa considerada válida por la cámara en cuestión (apdo. 8). Del mismo modo, la moción de censura permite a una décima parte de los miembros de cada cámara iniciar una votación del Congreso pleno contra un ministro sobre un asunto relacionado con sus funciones (apdo. 9). En Francia, la moción de censura prevista en el artículo 49 de la Constitución permite a la Asamblea Nacional comprometer por sí sola la responsabilidad del Gobierno en su conjunto. La moción puede ser “espontánea” y resultar de la iniciativa de al menos una décima parte de la Asamblea Nacional (apdo. 2). También puede resultar de una decisión del primer ministro que compromete la responsabilidad del gobierno ante la Asamblea Nacional sobre un proyecto de ley de finanzas o de financiación de la seguridad social, o una vez por sesión para cualquier otro texto (apdo. 3). Si la moción fracasa, el texto se adopta sin votación. Si se aprueba una moción de censura, el artículo 50 de la Constitución prevé que el primer ministro presente la dimisión del Gobierno al presidente de la República.
[5] Séébold, Nicolas. Terra Incognita for the Fifth French Republic. The end of the Presidential absolute majority and what it means in Verfassungsblog [Blog de Derecho Constitucional alemán], 14 de julio de 2022, https://verfassungsblog.de/terra-incognita/
[6] La catedrática de Derecho Público Anne Levade cita las palabras pronunciadas por el General de Gaulle, presidente de la República de 1959 a 1969, durante la conferencia del 31 de enero de 1964. Les Nouveaux équilibres de la Ve République in Revue française de droit constitutionnel, núm. 82, Paris, Prensas Universitarias de Francia, 2010, p. 228.
[7] Rousseau, Dominique. Tribune in Le Monde, 13 de marso de 2023, https://www.lemonde.fr/idees/article/2023/03/13/dominique-rousseau-constitutionnaliste-il-faut-arreter-le-bricolage-le-moment-est-venu-de-changer-de-constitution_6165217_3232.html
Para citar: Nicolas Séébold, “¿De un proyecto de reforma de las pensiones a una crisis del régimen francés?” en Blog Revista Derecho del Estado, 31 de mayo de 2023. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2023/05/31/de-un-proyecto-de-reforma-de-las-pensiones-a-una-crisis-del-regimen-frances/