Desmitificando la Política Exterior: Instituciones, Actores y Participación en Colombia
Comentario al artículo
González Parias, Juan Carlos y Muñoz Sánchez Olmer. 2020.
Fundamentación jurídica e instituciones estatales de la política exterior colombiana.
Por: Felipe López Valencia[1]
A diferencia de la concepción general, la política exterior colombiana no recae exclusivamente en el Presidente de la República y su Ministro de Relaciones Exteriores. Incluso, no es solo responsabilidad del poder ejecutivo. La Constitución Política de 1991 delegó diversas funciones a varios órganos del Estado, las cuales, en conjunto, construyen y proyectan la política exterior del país. Estas atribuciones nutren una representatividad más integral de los constituyentes primarios frente a la imagen que el Estado-Nación presenta ante la comunidad internacional. Precisamente, esto es lo que exponen los profesores González Parias y Muñoz Sánchez en su artículo “Fundamentación jurídica e instituciones estatales de la política exterior colombiana”[2], donde reflexionan sobre las normas, instituciones y procedimientos en la conformación de la política exterior de Colombia.
El texto comienza describiendo la diversidad de conceptualizaciones sobre política exterior en el campo de las relaciones internacionales, las cuales varían según la teoría, el contexto histórico, el énfasis en diferentes factores y la naturaleza como política pública. Se define la política exterior siguiendo la perspectiva de Walter Carlsnaes como “aquellas acciones que, expresadas en términos de objetivos claros, compromisos y/o directivas y perseguidas por los representantes del gobierno actuando en nombre de sus comunidades soberanas, están dirigidas a los objetivos, condiciones y actores -tanto gubernamentales como no-gubernamentales a los que quieren afectar y que se encuentran más allá de su legitimidad territorial”[3].
Del artículo a reseñar
El artículo es relevante por su contribución al entendimiento de la política exterior de Colombia, destacando el trabajo de Forero Rodríguez[4] como referente en este campo. Proporciona una visión integral de dos enfoques clave en el estudio de la política exterior colombiana: el marco regulatorio/normativo y las instituciones responsables de su ejecución. En primer lugar, se destaca la evolución de la política exterior en la Constitución Política de Colombia de 1991 en comparación con la de 1886, estableciendo principios generales y orientadores de la política exterior. Lo anterior, influenciado por el fin de la guerra fría, que permitió visibilizar y dar mayor importancia a fenómenos como la globalización y la integración regional.
En segundo lugar, se abordan las principales instituciones que tienen un papel definido en el proceso de la política exterior colombiana, excluyendo el obvio rol de la Presidencia de la República como jefatura de Estado y suprema autoridad administrativa[5]. Entre estas instituciones se encuentran el Ministerio de Relaciones Exteriores (Cancillería), las Comisiones Segundas del Senado y la Cámara de Representantes, y la Comisión Asesora en Relaciones Exteriores (CARE). A pesar de la existencia de estas instituciones, se destaca la creación del Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales mediante el Decreto 2884 de 2008, el cual, aunque aún no se ha materializado completamente, se espera que tenga un papel importante en el proceso de la política exterior.
Los profesores González Parias y Muñoz Sánchez llegan a tres conclusiones clave en sus análisis: i) destacan la descentralización de la política exterior. La Constitución de 1991 y las normativas muestran la intención de descentralizar la política exterior, asignando roles a diferentes ramas del gobierno y sectores de la sociedad civil. Sin embargo, la mera existencia normativa no garantiza su implementación efectiva, lo que subraya la necesidad de futuras investigaciones sobre la participación en la política exterior. Además, ii) abordan la estructura y orientación de la misma. La política exterior colombiana se fundamenta en el interés nacional y requiere una visión integral del país que trascienda los debates jurídicos. Destacan la importancia de un servicio exterior profesional y menos politizado para fortalecer la estabilidad del país en el ámbito internacional. Por último, iii) se centran en la proyección estratégica de Colombia. Enfatizan la importancia de comprender la complejidad de las relaciones regionales y globales, así como las demandas sociales tanto internas como externas. Resaltan la cooperación como un mecanismo esencial para defender los intereses nacionales y asegurar una política exterior efectiva a largo plazo.
La participación ciudadana
La política exterior y el cómo funciona es de suma relevancia para el ciudadano colombiano. Tal como lo dijo Carlsnaes[6], las acciones en este ámbito son llevadas a cabo por los representantes de un gobierno en nombre de sus comunidades soberanas, que son precisamente estos ciudadanos.
En este contexto, es crucial que los ciudadanos colombianos conozcan y participen activamente en el análisis y seguimiento de las políticas exteriores de su país, reconociendo su papel fundamental en los sistemas democráticos[7] y en la definición de la dirección que toma la nación en el ámbito internacional. Este entendimiento profundo fortalece la participación ciudadana y la capacidad de influir en las decisiones que impactan no solo en el presente, sino también en el futuro de Colombia en el escenario global.
Reconozco que el artículo desmitifica la compleja estructura institucional y jurídica que define las relaciones internacionales de Colombia, así como su proyección a nivel internacional. A mi parecer, es esencial para los ciudadanos comprender en detalle la estructura y función de las instituciones estatales en la política exterior.
La participación de los actores no estatales
Según los profesores Stengel y Baumann, es fundamental reconocer la importancia de los actores no estatales[8] (NSA por sus siglas en inglés de Non-State Actors) en la política exterior contemporánea. El papel de estos actores en la formulación de políticas exteriores está en aumento y requiere una atención cuidadosa por parte de los investigadores en política exterior.
Ahora bien, el artículo reseñado menciona el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, establecido por el Decreto 2884 de 2008, que incluye tanto el Consejo de Política Exterior y Relaciones Internacionales como el Grupo no Gubernamental para la Coordinación de las Relaciones Internacionales. El Consejo tiene la capacidad de servir como órgano de coordinación intragubernamental y entre los demás actores estatales[9], mientras que la Cancillería puede invitar a representantes del sector privado y de la sociedad civil a sus sesiones[10]. Por su parte, el Grupo no Gubernamental actúa como instancia de coordinación entre el Gobierno Nacional, el sector privado, la academia y la sociedad civil en temas asociados con las relaciones internacionales y la promoción de los intereses del país en el exterior[11].
Sin embargo, como resaltan González Parias y Muñoz Sánchez, ambas entidades del Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales aún no se han materializado completamente. Se reconoce que este sistema tiene el potencial de desempeñar un papel importante en el proceso de la política exterior colombiana, pero hasta el momento su implementación concreta no se ha logrado. Las razones detrás de la falta de progreso en la práctica con respecto a las facultades del Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales pueden ser diversas. Estas van desde la falta de voluntad política por parte de la Cancillería para utilizar estas herramientas con el fin de promover la transparencia y la participación de los actores no estatales, hasta el diseño de nuevas herramientas que podrían ser percibidas como más eficientes por parte de las directivas de la cartera. Verbigracia, el Sistema Nacional de Cooperación Internacional de Colombia, establecido por el Decreto 603 de 2022[12] o la Marca País de PROCOLOMBIA[13], como organismo de promoción no financiera de las exportaciones mediante la constitución de un fideicomiso de patrimonio autónomo[14].
Los autores resaltan su preocupación sobre cómo los actores no estatales pueden ser más propensos a generar inestabilidad interna en un país y la importancia de abordar dicha inestabilidad para los intereses nacionales. Aunque comprendo y respeto la procedencia de tal postura, quisiera ser enfático en que, en mi opinión, los actores no estatales siempre han influenciado la política exterior de una u otra forma y ello está empezando a reconocerse en la doctrina internacional. Esto hace que la realidad coincida con la dogmática actual.
No importa la cantidad de grupos o sistemas que pretendan realizar las funciones de enlace entre agentes públicos y privados, es el uso efectivo de estas herramientas lo que hará que se dé una construcción de política exterior integral con actores estatales y no estatales que refleje fidedignamente la realidad actual de la política exterior colombiana. Es por esto que Josselin y Wallace definen los actores no estatales como: cualquier entidad o grupo que participe en asuntos políticos, económicos o sociales a nivel internacional y que no esté directamente vinculado o controlado por un Estado soberano[15]. Por ejemplo, la Asociación Nacional de Industrialistas (ANDI) en Colombia.
La ANDI, como institución, desempeña un papel crucial en la formulación de políticas tanto a nivel nacional como internacional, especialmente en lo que concierne al mandato constitucional de promover la integración económica, social y política con otras naciones, con un enfoque particular en los países de América Latina y el Caribe[16]. Un ejemplo destacado de esto ocurrió en 1994, cuando la ANDI se opuso públicamente a la firma del acuerdo comercial del Grupo de los Tres (Colombia, Venezuela y México). A través de una carta dirigida al Presidente César Gaviria[17], expresó su oposición debido al proceso de negociación acelerado y la falta de reconocimiento de la asimetría económica entre Colombia y Venezuela en comparación con México[18].
La asociación gremial ha demostrado ser un actor influyente en la construcción de la política exterior, una voz que debe ser tomada en cuenta debido al principio de participación ciudadana y su capacidad para influir en las decisiones que impactan a Colombia en el escenario global de los sistemas democráticos, como se expuso anteriormente (MATEOS 2004, p. 1). Su oposición al acuerdo comercial del Grupo de los Tres en 1994 refleja los intereses de los ciudadanos colombianos con la capacidad de afectar la política exterior.
Basándome en el razonamiento anterior, sugiero a los futuros investigadores en la materia que no pasen por alto instituciones de derecho privado, como es el caso de los actores no estatales como la ANDI, o actores que, aunque sean estatales, tradicionalmente no se consideran dentro de la construcción de la política exterior, como PROCOLOMBIA y sus alianzas estratégicas con empresas influyentes y representativas, tanto del país como extranjeras que promuevan el desarrollo nacional[19].
Como conclusión
El análisis resalta la diversidad de enfoques y conceptualizaciones en la política exterior colombiana, influenciadas por teorías, contextos históricos y la naturaleza de la política pública. Se enfatiza la evolución del marco jurídico e institucional desde la Constitución de 1991, según lo delineado por los Profesores González Parias y Muñoz Sánchez, destacando la descentralización y la inclusión de principios generales como hitos importantes en este proceso. Además, se subraya la necesidad de abordar la falta de avance en la implementación del Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, lo que resalta la importancia de una mayor participación de los actores no estatales en este contexto. Estos hallazgos demuestran la imperatividad de una continua investigación y acción para fortalecer y mejorar la política exterior colombiana.
No obstante, desde una perspectiva crítica se destacan ciertas limitaciones del artículo, especialmente en lo que respecta a su metodología descriptiva, la cual podría no capturar completamente la complejidad del proceso político exterior. Aunque el artículo proporciona un contexto histórico y una valiosa óptica actualizada sobre las funciones estatales en este campo. Se hace énfasis en la necesidad de ampliar el enfoque metodológico para lograr una comprensión más holística y práctica de la política exterior en un contexto globalizado. La participación activa de ciudadanos y actores no estatales en la formulación de políticas exteriores es de vital importancia, pues contribuye a fortalecer la legitimidad y representatividad de Colombia frente al mundo.
[1] Abogado de la Universidad Externado de Colombia, con estudios complementarios en Asuntos Internacionales en la Universidad de Extremadura y la Academia Colombiana de Derecho Internacional. Cofundador y coordinador de la línea de investigación PROINTEGRA en la Universidad Externado de Colombia. Se ha desempeñado en roles de asistencia jurídica en la Sección Tercera del Consejo de Estado y en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes.
[2] González Parias, C. H. y Muñoz Sánchez, O. A. “Fundamentación jurídica e instituciones estatales de la política exterior colombiana.” En Revista Derecho del Estado, Universidad Externado de Colombia, n.º 46, mayo-agosto de 2020, 107-135. DOI: https://doi.org/10.18601/01229893.n46.05
[3]Carlsnaes, W. “Foreign Policy.” En Carlsnaes, W., Risse, T., y Simmons, B. (Eds.), Handbook of International Relations, Los Angeles, Sage, 2013, 331-349. ISBN-13: 978-0761963059.
[4] Forero Rodríguez, Mario. “Fundamentos jurídicos de la política exterior colombiana.” En Revista Análisis Internacional, n.° 6, 2012, 29-53.
[5] Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 189.
[6] Carlsnaes, W. “Foreign Policy.” En Carlsnaes, W., Risse, T., y Simmons, B. (Eds.), Handbook of International Relations, Los Angeles, Sage, 2013, 331-349. ISBN-13: 978-0761963059.
[7] MATEOS, Araceli. Ciudadanos y participación política. Salamanca, Universidad de Salamanca, 2004, 1.
[8] STENGEL, Frank A. y BAUMANN, Rainer. “Non-State Actors and Foreign Policy.” En Oxford Research Encyclopedia of Politics. Publicado en línea el 26 de septiembre de 2017. DOI: https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190228637.013.456, pp. 266-286.
[9] COLOMBIA. Presidencia de la República. Decreto 2884 de 2008, 6 de agosto de 2008. Por el cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales. Artículo 5.
[10] COLOMBIA. Presidencia de la República. Decreto 2884 de 2008, 6 de agosto de 2008. Por el cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales. Artículo 6, Parágrafo 1.
[11]COLOMBIA. Presidencia de la República. Decreto 2884 de 2008, 6 de agosto de 2008. Por el cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales. Artículo 9.
[12] COLOMBIA. Ministerio de Relaciones Exteriores. Decreto 603 del 25 de abril de 2022. Por medio del cual se adiciona el Título 8 en la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1067 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, para crear el Sistema Nacional de Cooperación Internacional de Colombia y se dictan disposiciones relacionadas con el desarrollo del mismo.
[13] COLOMBIA. Presidencia de la República. Decreto 210 de 2003, 3 de febrero de 2003. Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones. Capítulo IV, artículos 33 y 34.
[14] COLOMBIA. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Decreto 1074 de 26 de mayo de 2015. Artículo 1.2.2.5.
[15] JOSSELIN, Daphné. y WALLACE, William. “Non-state actors in world politics: a framework.” En Non-state actors in world politics. London: Palgrave Macmillan UK, 2001, p. 2.
[16] COLOMBIA. Constitución Política de Colombia de 1991. Artículos 9 y 227.
[17] Revista ANDI, 1994, 16.
[18] GIACALONE, Rita. Los empresarios y la integración regional desde la perspectiva de las relaciones internacionales. Revista de Humanidades: Tecnológico de Monterrey, 2000, no 8, 47-52.
[19] Gonzalez Litman, Tamara. “ProColombia, Club Colombia y WeWork lanzaron Unicca en Colombia.” En Fashion Network. Publicado el 29 de noviembre de 2023. Disponible en: https://pe.fashionnetwork.com/news/Procolombia-club-colombia-y-wework-lanzan-unicca-en-colombia,1581561.html
Para citar: Felipe López Valencia, “Desmitificando la Política Exterior: Instituciones, Actores y Participación en Colombia” en Blog Revista Derecho del Estado, 10 de mayo de 2024. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2024/05/10/desmitificando-la-politica-exterior-instituciones-actores-y-participacion-en-colombia/