¿En que va el cumplimiento del fallo Petro Urrego vs Colombia?
Por: Juan Camilo Ríos Jiménez[1]
El 08 de julio de 2020 la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el conocido caso Petro Urrego vs Colombia ordenó al Estado Colombiano adecuar, en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en la presente sentencia. Concretamente, la Corte señaló que las normas consagradas en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) que facultaban a la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos democráticamente electos era contraria al artículo 23.2 de la Convención que señala que tales sanciones sólo pueden ser por condena, por juez competente, en proceso penal.
El 25 de marzo de 2021 la ex Procuradora General de la Nación Margarita Cabello Blanco y el Ministro del Interior de ese entonces, radicaron proyecto de ley ante el Senado de la República para reformar la Ley 1952 de 2019[2]. Según la exposición de motivos del proyecto, se debía dar cumplimiento a la sentencia del 08 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos pero buscando proteger y mantener el diseño institucional que ideó el Constituyente de 1991 que atribuyó a la Procuraduría General de la Nación la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los funcionarios públicos, incluidos los de elección popular. Tal diseño, señalaba el proyecto, se podía mantener atribuyéndole a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para el cumplimiento de la competencia disciplinaria.
El proyecto de ley fue tramitado en un solo período legislativo y por tanto, el 29 de junio de 2021 el Congreso de la República de Colombia expidió la Ley 2094 de 2021 reformando la Ley 1952 de 2019, atribuyendo a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular, con la facultad de adelantar las investigaciones e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad.
Le referida ley fue objeto de demanda de inconstitucionalidad y el 16 de febrero de 2023 la Corte Constitucional mediante Sentencia C-030 de 2023 declaró inexequible las expresiones que atribuían a la Procuraduría General de la Nación facultades jurisdiccionales para el desarrollo de la competencia disciplinaria pues determinó que sus decisiones son y seguirán siendo de naturaleza administrativa. Sin embargo, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 que faculta a la Procuraduría General de la Nación a adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, inclusive a los servidores de elección popular, en el entendido de que cuando se impongan dichas sanciones, las mismas serán objeto de control automático e inmediato del Consejo de Estado a través del recurso extraordinario de revisión, regulado en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 y que las mismas se suspenderán en su ejecución durante dicho trámite judicial.
Asimismo, en la sentencia la Corte Constitucional exhortó al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.
El 19 de mayo de 2023 la Sala Especial de Decisión Número 9 del Consejo de Estado, MP. Gabriel Valbuena Hernández, al conocer de un recurso extraordinario de revisión presentado contra una fallo de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación que suspendió en el ejercicio del cargo a la alcaldesa del municipio de Arjona Bolívar, resolvió no avocar conocimiento aplicando la excepción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad de las disposiciones que regularon el recurso extraordinario de revisión.
Según la providencia, las disposiciones legales que regulan el recurso extraordinario de revisión son violatorias de los artículos 8.1 y 23.2 de la CADH, contrarias a la decisión adoptada por la Corte IDH en el Caso Petro Urrego vs. Colombia, así como a diferentes disposiciones de la Constitución Política, por cuanto desconocen los estándares convencionales y el principio constitucional de separación de poderes, fue expedida pretermitiendo el trámite definido para la aprobación de leyes estatutarias y viola garantías inherentes al debido proceso. En tal sentido, ordenó a la Procuraduría General de la Nación notificar nuevamente el acto sancionatorio, momento a partir del cual la interesada podrá ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Contra la anterior decisión, la parte demandante y la Procuraduría General de la Nación interpusieron recurso de súplica. El primero solicitando se dejen sin efectos los fallos sancionatorios hasta tanto se adecúe el ordenamiento interno en los términos del Caso Petro Urrego Vs Colombia, la Procuraduría solicitando revocar la decisión de no avocar conocimiento para en su lugar se adopte la decisión de mérito que corresponda, señalando que la excepción de inconstitucionalidad aplicada desconoce el mandato de la cosa juzgada constitucional pues la sentencia C-030 de 2023 ya se pronunció sobre la constitucionalidad de las disposiciones que regulan el recurso extraordinario de revisión.
El 08 de agosto de 2023 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado avocó conocimiento para resolver el recurso de súplica formulado, en los términos del artículo 271 del CPACA que faculta al Consejo de Estado para asumir el conocimiento de asuntos pendientes de decisión con el fin de proferir auto de unificación de jurisprudencia.
A la fecha, la Corporación no ha proferido la providencia de unificación respectiva, por lo tanto, los distintos despachos de la Sala Plena del Consejo de Estado a los que con posterioridad le ha correspondido el conocimiento del recurso extraordinario de revisión, han venido fijando su posición con respecto al tema. Por ejemplo, en decisión del 08 de febrero de 2024 el Consejero Martín Bermúdez Muñoz, al conocer del recurso extraordinario de revisión remitido por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Neiva con ocasión de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por el término de nueve años a quien se desempeñaba como alcalde del municipio de Campoalegre, Huila, resolvió con un criterio distinto al tomado en su momento por el despacho del consejero Gabriel Valbuena.
En esta ocasión, el consejero consideró que el recurso debía tramitarse porque la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 ya se pronunció sobre su conformidad con la Constitución Política y la Convención Interamericana de Derechos Humanos, lo cual hacía tránsito a cosa juzgada. A pesar de lo anterior, dispuso no avocar conocimiento al considerar que no se cumplían los presupuestos establecidos para el recurso extraordinario de revisión pues cuando la procuraduría impuso la sanción de destitución e inhabilidad el funcionario había terminado su periodo como alcalde, por lo que lo procedente era que el interesado ejerciera el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por último, el pasado 11 de septiembre de 2024 la Corte Constitucional publicó el comunicado No. 41 sobre lo decidido en la sentencia SU-381/24. Según el comunicado, se dejó sin efectos una decisión de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 29 de junio de 2023 que había anulado la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general impuesta por la Procuraduría General de la Nación en el año 2012 al entonces senador Eduardo Carlos Morales, al considerar que la Procuraduría no tenía competencia para investigar disciplinariamente y sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular.
La Procuraduría interpuso acción de tutela en contra de la sentencia del 29 de junio de 2023 y le correspondió conocerla en sede de revisión a la Sala Plena de la Corte Constitucional, que según su comunicado, concedió el amparo solicitado, dejó sin efectos la sentencia y ordenó a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que dentro de dos meses siguientes procediera a resolver de fondo el asunto teniendo en cuenta que la Procuraduría General de la Nación tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados.
Asimismo, la Corte instó a todas las autoridades, en particular a quienes conoce del recurso extraordinario de revisión contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la Procuraduría en ejercicio de la potestad disciplinaria, para que den cumplimiento a lo decidido en la Sentencia C-030 de 2023, en razón a que tiene efectos de cosa juzgada constitucional.
Por último, reiteró el exhorto realizado en la Sentencia C-030 de 2023 dirigido al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.
Sobre este punto, se consultaron las gacetas del Congreso de la República y no se encontraron proyectos de ley en curso tendientes a cumplir con el exhorto de la Sentencia C-030 de 2023, salvo un proyecto de acto legislativo presentado el 15 de agosto de 2023 por representantes a la Cámara pertenecientes al Pacto Histórico, que según comunicado de prensa, buscaba evitar la destitución de funcionarios de elección popular por autoridades administrativas, haciendo cambios a los artículos 40, 277 y 278 de la Constitución Política, reiterando la facultad del Procurador de desvincular del cargo a los funcionarios públicos salvo los elegidos por voto popular. Este proyecto sin embargo fue archivado.
Así las cosas, pese a la orden dada al estado colombiano por la Corte IDH desde el 08 de julio de 2020, a la fecha ni el Congreso de la República ni las autoridades judiciales han establecido cuál será el mecanismo para armonizar el ordenamiento jurídico interno con los estándares previstos en la Convención Interamericana para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios públicos de elección popular.
Si bien la Corte Constitucional estableció en la Sentencia C-030 de 2023 que las sanciones de destitución impuestas por la Procuraduría a funcionarios de elección popular deberían ser objeto del recurso de revisión ante el Consejo de Estado, lo cierto es que dicho mecanismo ha generado más dudas que respuestas, lo cual se puede evidenciar en las diferentes providencias que ha proferido el máximo tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en las cuales se evidencia diferencia de criterios hermenéuticos sobre el mismo punto.
Si bien se está a la espera de que el Consejo de Estado resuelva dicho asunto con criterio de unificación de jurisprudencia, lejos está el estado colombiano de cumplir con la sentencia de la Corte IDH. No obstante, se hace un llamado a dicha corporación para que en la decisión que está próxima a proferir adopte reglas claras para la tramitación del recurso de revisión contra las decisiones de la Procuraduría que sancionan con destitución e inhabilidad a los funcionarios de elección popular.
Específicamente se espera de la corporación que determine (i) si dicho recurso sólo procede cuando el funcionario de elección popular se encuentra desempeñando el empleo o también cuando se ha retirado del mismo, (ii) como armonizar las garantías que tiene el funcionario si ejerciera el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho versus las que tiene en el marco del recurso de revisión cuando opera de forma automática y oficiosa, (iii) a partir de qué momento puede ejecutarse la sanción impuesta por la Procuraduría contra el funcionario, y (iv) cuales son los efectos que tiene la decisión de la Procuraduría respecto del ejercicio de los derechos políticos del funcionario en épocas de elecciones cuando éste sea candidato.
[1] Escrito por Juan Camilo Ríos Jiménez, abogado, especialista en derecho administrativo, magíster en derecho constitucional de la Universidad Externado de Colombia, fundador de la firma de abogados Ríos y Rodríguez Consultoría Legal.
[2] Recuérdese que la Ley 1952 de 2019 derogó la Ley 734 de 2002 sobre la cual se pronunció la Corte Interamericana en su sentencia. Si bien la Ley 1952 de 2019 ya había sido expedida para el momento en que la Corte IDH dictó su sentencia, la misma no había entrado a regir y por tanto, era la Ley 734 de 2002 la que se encontraba vigente.
Para citar: Juan Camilo Ríos Jiménez, “¿En que va el cumplimiento del fallo Petro Urrego vs Colombia?” en Blog Revista Derecho del Estado, 14 de febrero de 2025. Disponible: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2025/02/14/borrador-automatico/