Los derechos de la naturaleza vs. el derecho a la vivienda digna en las zonas rurales de Colombia: un escenario de tensión de derechos
Comentario al artículo
Sánchez, Diana Carolina. 2023.
El reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos: una oportunidad para repensar la planeación del ordenamiento territorial como función administrativa
Revista Derecho del Estado. 54 (enero-abril de 2023), 87-131.
Por: Sandra Milena Cortés Jiménez[1]
Sea lo primero recordar que, en la Constitución Política de Colombia, “(…) la dimensión ambiental se asume como un nuevo enfoque en la concepción de la planificación, por lo tanto en la toma de decisiones públicas”[2]. Es así como, el artículo 3 de la Ley 388 de 1997 establece que el ordenamiento del territorio “constituye en su conjunto una función pública”, que tiene como finalidad, entre otros, hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios (numeral 1), así como mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales (numeral 4). Lo anterior, en el marco del reconocimiento de la función ecológica de la propiedad[3].
Cabe destacar que según el artículo 2 de la Ley 388 de 1997, los principios del ordenamiento del territorio son: 1) La función social y ecológica de la propiedad; 2) la prevalencia del interés general sobre el particular y 3) la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Nótese entonces cómo la comentada Ley incluyó un importante componente ambiental para el ejercicio de la función pública de ordenación del territorio.
El marco constitucional y legal hasta aquí citado muestra que, como diría la profesora SANCHEZ, “(…) el ámbito ambiental opera como un catalizador de las transformaciones de la función administrativa que se manifiesta en el surgimiento de nuevas relaciones jurídicas que inciden en la función administrativa y en los medios a través de los cuales esta se expresa, como los procedimientos administrativos especiales previstos para la planeación del OT”, más aún cuando “Uno de los ámbitos en los que se consolida el Estado social tiene que ver con el reconocimiento del derecho al ambiente como una tarea prioritaria para la administración pública y para la protección y garantía de los derechos de la naturaleza”.
Precisamente, son los planes de ordenamiento territorial (en adelante, POT) una herramienta fundamental para que los municipios -como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado- puedan ordenar el desarrollo de sus territorios, propendiendo por el progreso local, tal como dispone el artículo 311 de la Constitución Política. Es entonces a través de dicho documento donde se define de manera concreta cómo interactuarán los ciudadanos con su entorno físico y natural, fijando por ejemplo, limitaciones y prohibiciones para la expedición de licencias de construcción en algunas zonas protegidas en razón de sus características ambientales.
Es necesario destacar que, según el panorama catastral de Colombia (2014), elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi[4], “(…) el área geográfica del país es de 114 millones de hectáreas, mientras que el área catastral es de 101, 6 millones de hectáreas de las cuales el 99,6 % es decir 101,2 millones de hectáreas está conformado por áreas rurales” por lo que “En pocas palabras, se podría asegurar que Colombia está conformado prácticamente en su totalidad por montañas, bosques, extensas zonas planas dedicadas a la agricultura o ganadería o zonas de conservación ambiental, en donde está restringido el desarrollo de nuevas construcciones”. (Énfasis añadido).
Adicionalmente, según el DANE, “Para el año 2022 en las zonas rurales de Colombia se ubica el 23,7% de la población del país, es decir, 12,2 millones de personas”[5], cifra que implica para el Estado, y especialmente, para los municipios la necesidad de generar estrategias tendientes a garantizar el derecho fundamental a la vivienda digna de que es titular nuestra población rural, de manera que las soluciones planteadas sean amigables con las características ambientales de cada territorio, respondiendo entonces a los fines del ordenamiento territorial.
Ahora bien, arriba quedó dicho que a través de los instrumentos de ordenación del territorio -como es el caso de los POT- es posible fijar limitaciones o prohibiciones para el desarrollo de actividades de construcción en zonas de conservación ambiental. Cabe anotar que para lograr la observancia de dicho tipo de medidas el ordenamiento jurídico colombiano consagrado la denominada “sanción urbanística”, la cual es fundamentalmente un “(…) instrumento punitivo para reprochar y reprimir infracciones a las normas del ordenamiento territorial expedidas por las autoridades territoriales”[6].
No obstante, no es posible desconocer que gran parte de las zonas rurales en Colombia han sufrido el flagelo de la violencia, de la ausencia del Estado y que consecuentemente sus habitantes han tenido que enfrentar problemas en cuanto al acceso a garantías constitucionales básicas, tales como la vivienda y otros derechos conexos, indispensables para que cada persona goce de una adecuada calidad de vida. Este complejo escenario conlleva la necesidad de cuestionar, por ejemplo, ¿qué debería ocurrir si una familia rural, que enfrenta una situación de pobreza construye su vivienda en el único predio de su propiedad, sin contar con una licencia de construcción, y más aún, si su predio está incluido en una zona de protección ambiental?
Ante ese tipo de situaciones, -además de las soluciones planteadas desde la órbita del derecho penal- es necesario destacar que el derecho administrativo ha planteado una serie de respuestas o medidas policivas, especialmente contenidas en la Ley 1801 de 2016. Al respecto, es necesario destacar que el Artículo 135 de la mencionada norma dispone que en caso de que se ejecute una construcción en terrenos no aptos o sin previa licencia se impondrán de inmediato la medida de suspensión de construcción o demolición. Adicionalmente, si no hubiese habitación se solicitará a las empresas de servicios públicos domiciliarios la suspensión de los servicios correspondientes.
Este tipo de circunstancias ponen de presente una situación de tensión entre dos tipos de derechos: de un lado, los derechos del ambiente y/o de la naturaleza como sujeto de derechos, y por otro, el derecho fundamental a la vivienda digna. ¿cuál de estos tipos de derechos debería privilegiar el funcionario público al tomar una decisión en el marco de un procedimiento sancionatorio urbanístico?
Este tipo de interrogantes permite considerar que le asiste razón a la profesora SÁNCHEZ cuando afirma en su artículo aquí comentado que “El surgimiento de la naturaleza como sujeto de derechos se suma ahora al acervo de desafíos y transformaciones que surgen para la función administrativa (…). Estos desafíos son caracterizados como “contextuales” en la medida en que exigen, entre otros aspectos, el reconocimiento de las teorías de los derechos desde los procesos de resistencia social, las luchas de las sociedades y comunidades y/o de grupos concretos”.
Así las cosas, en nuestro criterio, es posible considerar que el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos trae para el derecho administrativo -y especialmente, para el ejercicio de la potestad sancionatoria urbanística- un reto de singular importancia: comprender y aplicar el régimen de sanciones urbanísticas como un instrumento que si bien pretende la ordenación del territorio reconociendo sus particularidades ambientales y naturales requiere ser dotado de herramientas para solucionar la tensión entre derechos que se ha venido identificando.
Es decir, el funcionario público que impulse un procedimiento administrativo sancionatorio urbanístico no puede olvidar que no solamente desde la perspectiva de su catálogo funcional le corresponde la garantía de la conservación del ordenamiento territorial, sino que por expreso mandato constitucional (artículo 2) le corresponde propender por el cumplimiento de los fines esenciales del estado, especialmente si se tiene en cuenta que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes (…) y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Sin embargo, es necesario destacar que el reto de la construcción de viviendas rurales en Colombia -compatibles con su entorno natural- no sólo debe resolverse por la vía del procedimiento sancionatorio (el cual en nuestro criterio debe ser aplicado de manera excepcional y como ultima ratio), sino que requiere soluciones de fondo. Es decir, corresponde al Estado la generación urgente de una verdadera política pública en materia de acceso a la vivienda en condiciones dignas, de modo que su implementación permita conciliar los derechos de la naturaleza -como sujeto de derechos- frente al derecho fundamental a la vivienda, sin el cual es imposible garantizar un mínimo de calidad de vida para miles de colombianos.
[1] Abogada de la Universidad de La Sabana. Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, Especialista en Instituciones Jurídico-Procesales de la Universidad Nacional de Colombia y Especialista en Contratación Estatal de la Universidad de La Sabana. Se ha desempeñado como docente universitaria, funcionaria pública y consultora en materia de derecho administrativo y contratación estatal.
[2] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Ordenamiento Territorial y cambio climático. Unidad 2: Dimensiones ambientales del ordenamiento territorial en Colombia. (Documento de trabajo realizado en el marco del curso en Ordenamiento Territorial, Gestión del Riesgo y Cambio Climático, escrito por Gustavo Carrión en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia y la Oficina de País del PNUD Colombia, con el apoyo del Equipo de Gestión de Conocimiento del Bureau para América Latina y el Caribe del PNUD).
[3] Constitución Política de Colombia, Artículo 58.
[4] Información tomada de https://igac.gov.co/es/noticias/tan-solo-el-03-por-ciento-de-todo-el-territorio-colombiano-corresponde-areas-urbanas-igac
[5] Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. Situación de las mujeres rurales desde las estadísticas oficiales – Serie notas estadísticas (octubre de 2022). Consultado en https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/notas-estadisticas/oct-2022-nota-estadistica-mujer-rural-presentacion.pdf.
[6] Ospina, Andrés Fernando. La sanción administrativa de las infracciones urbanísticas: el drama humano en los límites de un mecanismo apenas eficaz. En, Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos/Jorge Iván Rincón Córdoba y Nicolás Cabezas Manosalva (Editores). Universidad Externado de Colombia, 2020.
Para citar: Sandra Milena Cortés Jiménez, “Los derechos de la naturaleza vs. el derecho a la vivienda digna en las zonas rurales de Colombia: un escenario de tensión de derechos” en Blog Revista Derecho del Estado, 3 de mayo de 2023. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2023/05/03/los-derechos-de-la-naturaleza-vs-el-derecho-a-la-vivienda-digna-en-las-zonas-rurales-de-colombia-un-escenario-de-tension-de-derechos/