El marco jurídico del Covid en España
Por Rafael Rubio Núñez[1]
España ha utilizado la declaración del Estado de Alarma, (regulado en el artículo 116 de la Constitución Española y la LO 4/1981), como instrumento jurídico principal para dar respuesta a la crisis sanitaria de Covid, al que habría que añadir, hasta la fecha, 14 Reales Decretos Leyes (art. 83 Constitución Española) y alrededor de 200 Órdenes Ministeriales.
El RD del Estado de Alarma
El RD 463/2020 que declara el Estado de Alarma fue aprobado el 14 de marzo y ha sido renovado sin grandes modificaciones 4 veces, por periodos de 15 días. El RD establece un mando único, designando a los Ministros como autoridades competentes a las que habilita a los distintos Ministerios para dictar “las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas” necesarias para “garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares”.
En este sentido pone a todas las fuerzas de seguridad, nacionales, autonómicas y locales, junto al Servicio de Protección Civil y la seguridad privada “bajo las órdenes directas del Ministro del Interior” (art. 5.1) y permite la actuación de las Fuerzas Armadas en estas tareas.
La medida más importante es la restricción de movimientos y reunión (art. 7) que restringe a la realización de una serie de actividades esenciales como la compra de alimentos o la atención médica. También permite la realización de requisas y la obligación de realizar determinadas prestaciones personales imprescindibles (art. 8). Suspende la actividad educativa (art. 9) y cierra al público locales y establecimientos comerciales (art. 10). Restringe las ceremonias religiosas (pero no las prohíbe) lo que ha dado lugar a varios conflictos de interpretación como la de la celebración de la Pascua en la Catedral de Granada, que fue desalojada pese a cumplir con los criterios sanitarios básicos.
Todo el personal sanitario se pone al servicio del Ministerio de Sanidad (art. 12) al que se le dan facultades extraordinarias para intervenir la producción y la venta de bienes sanitarios de primera necesidad, incluido la facultad de realizar requisas (art. 13) para asegurar el abastecimiento.
También se asumen las competencias sobre transportes (art. 14) y el tránsito aduanero (art. 16) y las facultades para garantizar el abastecimiento alimentario (art. 15), el suministro energético (art. 17)…
En lo que se refiere al régimen sancionador en su artículo 20 se remite al artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.
Otros elementos destacables son la suspensión de plazos procesales y los plazos administrativos (incluyendo la obligación de respuesta a solicitudes de información pública que ha generado cierta polémica),
Constitucionalidad de la aplicación del Estado de Alarma
Aunque ha recibido críticas (https://derechocovid.com) por la inadecuación de las medidas establecidas que restringen la movilidad y el derecho de reunión de manera generaliza existe ya un Auto del Tribunal Constitucional (TC) sobre la materia que establece que al hablar de la declaración del Estado de Alarma señala que esta tiene como fin “la garantía del derecho a la integridad física y la salud de las personas” (FJ 4º) y no la “preservación del orden público” (que justificaría un Estado de Excepción).
Así tras confirmar que “la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental”, parece asumir que esta no se está produciendo y admite que bajo el Estado de Alarma se pueda producir “la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio” (FJ 2º) y añade “las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales son las únicas que se han adverado eficaces” para proteger la vida y la salud (FJ 4º).
Sobre si se está produciendo esta suspensión de derechos fundamentales el TC señala que el coronavirus ha rebasado las previsiones legislativas de la Ley Orgánica 4/1981 de estados de excepción, parece que el TC se inclina por admitirlo al señalar de manera indirecta que estamos ante circunstancias “desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981” (FJ 4º).
Los Reales Decretos Leyes de medidas ante la crisis
Junto al RD del Estado de Alarma el gobierno ha utilizado 14 RDLs y alrededor de 200 entre Ordenes Ministeriales y Resoluciones que ocupan alrededor de 1500 páginas en el BOE. (https://boe.es/biblioteca_juridica/codigos/codigo.php?id=355&modo=2¬a=0&tab=2)
En lo que respecta a los RDL (mecanismo que permite al gobierno dictar leyes en caso de urgencia y necesidad, y que tras su entrada en vigor deberán ser convalidadas por el Congreso en un plazo de 30 días), el gobierno ha aprobado 14 RDL en los que se adoptan medidas económicas, (RDLs 6, 7, 8, 11, 15, y 20/2020), laborales ( RDLs 9,10, 13, 18 y 19/2020), asistencia a victimas de violencia de género (RDL 12/2020), tributarias (RDL 14/2020), el sector cultural (RDL 17/2020) y de la administración de justicia (RDL 16/2020).
La necesaria urgencia en la elaboración de estas normas que trataban de dar una respuesta a la crisis en el menor tiempo posible ha producido numerosas rectificaciones (alrededor de 60 modificaciones a RDLs anteriores vinculados al Estado de Alarma). En este punto ha sido criticado el uso de estas medidas de urgencia y necesidad para introducir decisiones ordinarias y sin una relación directa con el Estado de Alarma, como la modificación de la ley del Centro Nacional de Inteligencia (CNI), con la que el Gobierno habilita la posibilidad de que el vicepresidente Pablo Iglesias pueda formar parte del organismo que supervisa y regula los trabajos de la inteligencia española (RDL 8/2020) y la introducción de medidas estructurales de amplio calado como el Ingreso Mínimo Vital (RDL 20/2020), introducida para hacer frente a las consecuencias de la crisis pero con vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico.
La desescalada y otras polémicas
En las últimas semanas junto a la relajación de algunas medidas, a través de un sistema de desescalada por fases se han planteado algunas polémicas vinculadas con el derecho:
1. Renovación del Estado de Alarma. La Constitución española establece que el Estado de Alarma solo puede declararse por 15 días y establece la obligación de contar con la autorización del Congreso para prorrogarlo pero ni en el articulado constitucional ni en la Ley Orgánica de desarrollo especifica los plazos que pudieran tener estas renovaciones. Hasta la fecha se han renovado 5 veces por plazos de 15 días pero se ha planteado la polémica de si podría hacerse por un plazo superior, lo que ha generado bastante confusión, a pesar de existir un precedente en 2011 en el que, declarado un Estado de Alarma ante una huelga de controladores aéreos, este se prorrogó por un plazo de 30 días.
2. Transparencia de comités y sus informes técnicos. El pasado 11 de mayo comenzó la desescalada que elimina restricciones a la movilidad, a la reunión, y a la apertura de comercios y celebraciones religiosas (estableciendo unas medidas de seguridad). Se trata de una decisión importante que afecta a los derechos fundamentales de millones de ciudadanos y que es competencia del Ministro de Sanidad, que establece unos criterios científicos y un comité para valorar su cumplimiento. El problema ha surgido ante la decisión de no hacer pública su composición, para evitar presiones, ni hacer público el contenido de sus informes de evaluación (lo que ha generado denuncias de arbitrariedad en las decisiones adoptadas).
3. Propuestas de abandono de la excepcionalidad sustituyendo el Estado de Alarma por una mezcla de leyes ya vigentes como la Ley de Seguridad Nacional, la Ley General de Sanidad, la Ley de Salud Pública, la Ley por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas y la del Sistema Nacional de Protección Civil. En este punto existen ciertas dudas de que las mencionadas leyes permitan mantener el mando único durante un tiempo prolongado, y que la suspensión de derechos fundamentales (denunciada en el Estado de Alarma) pueda mantenerse de manera generalizada a través de leyes ordinarias.
4. Libertad de expresión y derecho a la información. Distintas declaraciones desafortunadas de responsables políticos, amplificadas por la oposición y los propios medios, ha provocado un debate sobre la libertad de expresión en las redes sociales, y sobre la capacidad del gobierno de monitorizarlas y adoptar medidas de control, y sobre el derecho a la información, afectado por la suspensión de las respuestas a las solicitudes de información pública y una gran descoordinación a la hora de ofrecer información pública de manera proactiva. Esta polémica ha creado un caldo de cultivo que también se ha visto alimentado por otras acciones como la selección de preguntas en las ruedas de prensa del Presidente del Gobierno (criticada unánimemente por la prensa hasta provocar un cambio de las reglas); la aprobación de una subvención extraordinaria de 15 millones de euros a las televisiones privadas durante la crisis; y la intervención policial (puntual y anecdótica) ante distintas manifestaciones públicas como la de pasear la bandera o poner el himno nacional en la ventana. La acumulación de estas actuaciones que de manera aislada podían pasar desapercibidas han contribuido a generar cierta sensación de amenaza a la libertad de expresión, que, en mi opinión, no se corresponde con la actuación general del gobierno pero que debería llevar a este a extremar la precaución en este punto.
En resumen una situación extraordinaria ante la que el derecho español ha sido capaz de dar una respuesta en tiempo y forma, que aunque no ha estado exenta de alguna polémica y rectificaciones, ha permitido hacer frente a la crisis sanitaria y pone las bases para responder a la crisis económica que ya ha comenzado.
[1] Rafa Rubio (www.rafarubio.es) es Doctor en Derecho Constitucional (Premio extraordinario), Profesor Titular y Director del Grupo de Investigación sobre participación y nuevas tecnologías en la Universidad Complutense de Madrid. Investigador visitante en las Universidades de Georgetown, Harvard, George Washington University Scuola Superiore Sant´Anna, y Dublin City University. Miembro del Consejo Asesor de la Red Mundial de Justicia Electoral y Académico Correspondiente de la Real Academía de Jurisprudencia y Legislación.