Los juicios al juicio de sustitución: Comentario al artículo de Sabrina Ragone “La contribución de la jurisprudencia colombiana al debate comparado sobre el poder de reforma: la “sustitución” como paradigma formal y material”

Comentario al artículo

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Por: Sebastián Serna Herrera[1]

El control constitucional de las reformas a la Constitución Política de Colombia de 1991 por parte de la Corte Constitucional ha sido sujeto de un desarrollo que se ha caracterizado por una apertura de líneas de interpretación que ha permeado todo un escenario social y político a nivel nacional. Como ocurre naturalmente, la jurisprudencia de los tribunales constitucionales, nacional e internacionales, va presentando una evolución en sus decisiones atendiendo a los criterios sociales y jurídicos que se van dilucidando. Dichas mutaciones, antes que caprichosas o arbitrarias, deben distinguirse por un juicioso análisis de la realidad que se ofrece, con base en los estándares antes mencionados y en los principios constitucionales, evitando así afectaciones graves a la seguridad jurídica.

La constitucionalización del derecho ha sido un fenómeno que no simplemente ha acogido las normas inferiores a las Cartas Magnas, propendiendo mediante la doctrina y la jurisprudencia la concordancia de las primeras con las últimas, sino que ha implicado que toda la realidad socio-jurídica de un país nazca y se desarrolle conforme a los principios y disposiciones constitucionales.

De conformidad con lo anterior, dicho fenómeno ha calado sobre el control de las reformas constitucionales en Colombia, mediante las facultades que tiene la Corte Constitucional sobre las reformas tramitadas por el Congreso de la República, con fundamento en el artículo 241.1 de la Constitución Política de Colombia e impactándose posteriormente por el desarrollo jurisprudencial de esta misma Corporación.

La principal razón de ser de este control es clara: que las reformas a la Constitución Nacional efectuadas por el Congreso de la República no vulneren el procedimiento y la sustancia constitucional. Es decir, que dichas reformas también sean conformes a los principios y disposiciones constitucionales, evitando arbitrariedades, vicios en el procedimiento o del contenido de la Carta en lo que se ha conocido en Colombia como el juicio o la doctrina de la sustitución de la Constitución, que se introdujo a partir de la Sentencia C-551 de 2003. Sobre esta temática surge el tema central del artículo a comentar.

La profesora Sabrina Ragone  en el artículo “La contribución de la jurisprudencia colombiana al debate comparado sobre el poder de reforma: la “sustitución” como paradigma formal y material”, ilustra un muy completo análisis de la doctrina de sustitución en Colombia, su evolución, el origen del test de sustitución constitucional, el concepto de núcleo “no sustituible”, cómo este sistema puede fungir de potencial referente en el derecho comparado, así como otras reflexiones.

El artículo expone el desarrollo histórico que ha tenido el control constitucional de las reformas y la evolución de la doctrina de sustitución desde antes de la Constitución Política de 1991 y de la creación de la Corte Constitucional, esto es, bajo las disposiciones de la Corte Suprema de Justicia en vigencia de la Constitución de 1886. Ragone explica cómo dicho órgano se caracterizó inicialmente por declararse incompetente para realizar el mencionado control, considerando posteriormente sus facultades para ejercer el mismo, aunque de una forma limitada[2].

A continuación, el artículo trata sobre los cambios subsiguientes que supuso la llegada del texto superior de 1991 junto al tribunal constitucional colombiano, y cómo este último quedaba expresamente facultado para realizar el control constitucional de las reformas por sus vicios en el procedimiento.[3]

No obstante, el control constitucional sobre el contenido de las reformas a la Constitución no se dio inmediatamente con la llegada de la Corte Constitucional. Por el contrario, como lo recuerda Ramírez Cleves, en la primera etapa de implementación de dicho control, el órgano constitucional, esquivando la realización de una revisión sustancial, alegaba fallos en la formulación de los cargos contenidos en las demandas de inconstitucionalidad y se inhibía de tomar decisiones de fondo.[4]

Es interesante cómo la Corte Constitucional desde entonces ha ido mutando sus facultades de control de reformas. Recordemos que inicialmente la Constitución Política contemplaba dicha tarea únicamente para los vicios procedimentales. Fue necesario que la Corporación, con el pasar de los años, aplicara una línea de interpretación evolutiva sobre dicho mandato constitucional, extrapolando un control inicial y específicamente procedimental a uno sustancial y de competencia.

Como se indicó, dicho cambio se produjo en la Sentencia C-551 de 2003, cuando se efectuó el control de constitucionalidad automático de la Ley 796 de 2003, la cual establecía un referéndum para reformar la Carta Política. Y es que, como lo recuerda la profesora Ragone, es una evolución que parte de la misma cláusula de juicio sobre los vicios en el procedimiento, considerando que el control de los mismos puede llegar a ser tan amplio como para comprender los vicios de competencia: esto es, cuando el Congreso de la República, en lugar de reformar la Constitución, la sustituye, lo cual deslegitimaría por completo el acto, pues, “ejerce una facultad que corresponde solo al poder constituyente originario, es decir, al pueblo”[5]. De tal manera que aquí se comienzan a evidenciar los primeros y sutiles esbozos del juicio de sustitución constitucional en Colombia.

Mediante la evolución de la doctrina de sustitución y la aplicación del test, nace el concepto de núcleo “no sustituible”, traducible en aquellos escenarios en los cuales el Congreso mediante sus reformas no puede modificar los elementos consustanciales de la Constitución y aquellos que se derivan del bloque de constitucionalidad, puesto que la modificación de dichos elementos implicaría una sustitución de la Constitución y, en consecuencia, se estaría ante una extralimitación, ocupando una facultad que no le compete.

Dicho concepto se rodea de la premisa mediante la cual existen unos ejes definitorios o consustanciales de la Constitución que no pueden ser modificados, pues dicho acto implicaría un traspaso de una mera reforma constitucional a la existencia de una Carta totalmente distinta.

El artículo recuerda el estándar jurisprudencial que reunió en tres pasos lógicos el ejercicio del test de sustitución. El primer paso consiste en una premisa mayor donde se identifica el elemento esencial que se considera sustituido y, en consecuencia, valorado como insustituible. En segundo lugar una premisa menor: en donde se precisa el alcance jurídico que tiene la reforma constitucional y se evidencia el grado de afectación a dicho eje esencial. Por último, la premisa de contraste o verificación,  donde se analiza si el elemento fue sustituido por otro, y, como se especifica en el artículo, se valora, “si el elemento nuevo es tan diverso como para ser incompatible con las características de la identidad de la Constitución”.[6]

Recientemente se retomó el debate de la sustución de la constitución  en Colombia con el caso de la reforma constitucional aprobada por parte del Congreso de la República mediante la cual se incluía la prisión perpetua revisable a los 25 años en el artículo 34 de la Constitución Política. Esta reforma fue declarada inconstitucional por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-294 de 2021. En el fallo,  donde se efectuaron tres salvamentos de voto[7] y dos aclaraciones de voto[8], la Corte determinó que se sustituía en el principio de Estado social y democrático de derecho, fundado en la dignidad de la persona humana.

Se indicó en la Sentencia que la resocialización es el fin primordial de la pena privativa de la libertad[9], y que cerrar la posibilidad de retorno a la vida social de la persona condenada con el mundo exterior atenta, no solo con el fin resocializador de la pena, sino también con la dignidad humana.

Es interesante el salvamento de voto del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien se apartó de la decisión mayoritaria de la Corte, entre otras razones, por cuanto la sustitución de la Constitución no se presenta por la simple afectación del eje definitorio, sino que esta debe ser de tal magnitud que lo vulnere radicalmente, quebrantando por completo su núcleo, y es que, como se lee en el comunicado de la Corte, para Lizarazo, “Debe tratarse de una modificación tan drástica que deba concluirse que dicho pilar fue anulado o sustituido por otro totalmente distinto”.[10]

Esta consideración guarda una gran relación con la apreciación de la profesora Ragone, en cuanto a que la modificación de escenarios no fundamentales del eje definitorio no implicaría por sí una sustitución. Se defiende en el artículo una interpretación restrictiva en el juicio, en su contenido esencial, evitando considerar que cualquier reforma implique una sustitución de la constitución, puesto que no está prohibido hacer “variaciones razonables” sin obviar que, al delimitar el contenido mínimo de estos derechos fundamentales, se debe tener en cuenta que estos pueden adolecer de inestabilidad y sufrir modificaciones, al estar presentes ante sociedades inestables.[11]

Cabe mencionar que el empleo del test de sustitución en el control de las reformas constitucionales ha sido objeto de diferentes críticas. Por ejemplo, en un reciente artículo publicado en la Revista Derecho del Estado, Alejandro Ramelli señaló que muchas veces el examen sustancial de la constitución se convierte en un control político, afectado por la subjetividad del juez colegiado, en donde la Corte Constitucional se extralimita respecto de sus funciones encomendadas por el texto superior en el artículo 241.1; o impone una visión unilateral sobre la Constitución por parte de la Corte al Congreso de la República[12].

La evolución de la doctrina de sustitución, a mi parecer, supone un hito en el control constitucional, por cuanto limitar el control de las reformas solo al procedimiento de la creación del acto legislativo resulta insuficiente en un Estado constitucional. Es necesario, no simplemente que el órgano facultado para ejercer el control concentrado efectúe el mismo sobre el procedimiento, sino también sobre su contenido, puesto que, si este control sustancial se ejerce sobre cualquier otra norma legal mediante la acción pública de inconstitucionalidad, especialmente debería ser así sobre aquella que reforma la Carta Política.

Dicho control en el contenido de la reforma no simplemente ha evolucionado en Colombia, como lo ilustra la profesora Ragone, sino que, bajo líneas similares, se ha presentado en otros países como ocurre en Alemania con el concepto de “identidad constitucional”[13], en Italia con la identificación del “núcleo duro inmutable”[14] o en la jurisprudencia india y sudafricana, desarrollando la noción de “estructura básica”[15].

De conformidad con lo anterior, la tesis de que los tribunales constitucionales también pueden ejercer un control en el contenido de las reformas, delimitando una serie de escenarios que el legislador no puede subvertir, so pena de incurrir en un marco de vicios, ya no solo procedimentales, sino sustanciales y de competencia, es necesaria si queremos considerar una mayor efectividad de la supremacía constitucional dentro de un ordenamiento jurídico, coadyuvando al sistema de límites ante las arbitrariedades o decisiones inconstitucionales que se tomen en el legislativo.

De igual manera, debe resaltarse que la Constitución nacional solo da la facultad al Congreso de “reformar” el texto superior y no de sustituirlo por uno diferente. Esto es importante, en el entendido que las potestades de reforma, contenidas principalmente en el artículo 374 constitucional, “no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a la Constitución colombiana de 1991”[16], por lo que la permisión se limita a la reforma de la Constitución existente y no a la de su sustitución por otra disímil.

Por lo tanto, la Corte Constitucional no injiere en la “visión” de Constitución que delibere el Congreso de la República, sino que, en su posición de guardiana de la Carta, ejerce un control totalmente legítimo sobre la sustancia de las reformas constitucionales que se decidan.

En conclusión, el artículo de la profesora Ragone da cuenta de varios puntos positivos e importantes en torno al control de las reformas constitucionales, que se pueden sintetizar a continuación:

• El control de constitucionalidad sobre el contenido de las reformas a la Carta Política expedidas por el Congreso de la República no es una tesis ideada únicamente por la Corte Constitucional colombiana, sino que ésta ha sido desarrollada por los diferentes tribunales de los países ya mencionados, como una defensa de los ejes esenciales de sus respectivas normas constitucionales;

• La inexistencia de cláusulas pétreas en la constitución colombiana no impide la consideración de ciertos elementos estructurantes, esenciales o definitorios que han de ser irreformables con el fin de evitar una sustitución constitucional simulada en un acto reformatorio, pues la afectación drástica de éstos desdibujaría la teleología del concepto de reforma, lo cual es enmendar un objeto ya existente, y no el relevo de una cosa por otra; y,

• La labor de control sustancial por parte de la Corte debe ser equilibrada y ponderada, a fin de que no sea limitada cualquier reforma legítima y necesaria, y menos aún, se presente una intromisión de funciones que afecte la separación poderes y el principio democrático.

[1] Abogado egresado de la Universidad Libre – Seccional Pereira. Estudiante de Especialización en Derecho Público en la Universidad Externado de Colombia.

[2] Es el caso del Auto del 28 de octubre de 1955, respecto de los recursos presentados contras los actos legislativos No. 1 de 1953 y No. 1 de 1954, declarando su inadmisión por no considerarse competente de ejercer dicho control; también es la línea retomada en la providencia del 28 de noviembre de 1957, respecto del recurso contra los decretos 0247 y 0251 de 1957. La evolución se presentó con sentencia del 5 de mayo de 1978, decidiendo sobre la demanda contra el Acto Legislativo No. 2 de 1977 y con la sentencia del 3 de noviembre de 1981, correspondiente a la revisión del Acto Legislativo No. 1 de 1979.

[3] Constitución Política de Colombia. Artículo 241.1. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación…”

[4] RAMÍREZ CLEVES, Gonzalo Andrés. 2006. El control material de las reformas constitucionales mediante acto legislativo. Revista Derecho del Estado. 18 (jun. 2006), 3–32.

[5] RAGONE, Sabrina. 2021. La contribución de la jurisprudencia colombiana al debate comparado sobre el poder de reforma: la “sustitución” como paradigma formal y material. Revista Derecho del Estado. 50 (dic. 2021), p. 124-125.

[6] Ibid., p. 109.

[7] De los Magistrados Ortiz, Lizarazo y Meneses.

[8] De los Magistrados Ibáñez y Linares.

[9] Comunicado 33 de septiembre 1 de 2021. Corte Constitucional.

[10] Ibid.,

[11] RAGONE, Sabrina. Op. cit., p. 124-125.

[12] RAMELLI ARTEAGA, Alejandro. 2020. Luces y sombras del ejercicio del test de sustitución en Colombia. Revista Derecho del Estado. 48 (dic. 2020), 31–50.

[13] Ibid., p.118.

[14] Ibid., p. 119.

[15] Ibid., p. 122.

[16] Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2003.

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Para citar: Sebastián Serna Herrera, “Los juicios al juicio de sustitución: Comentario al artículo de Sabrina Ragone “La contribución de la jurisprudencia colombiana al debate comparado sobre el poder de reforma: la “sustitución” como paradigma formal y material”, en: Blog Revista Derecho del Estado, 16 de octubre de 2021. Disponible en: https://revistaderechoestado.uexternado.edu.co/2021/10/19/los-juicios-al-juicio-de-sustitucion-comentario-al-articulo-de-sabrina-ragone-la-contribucion-de-la-jurisprudencia-colombiana-al-debate-comparado-sobre-el-poder-de-reforma-la-susti-2/