La Génesis de la Ley Fundamental de Alemania
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La Unión Europea Y Derechos Humanos
Por Fernando Ortega[1]
Columnista mensual del Blog RDE
“Quien hable con personas interesadas en el extranjero (…) escuchará regularmente sólo cosas buenas sobre la Ley Fundamental, no pocas veces más allá de los límites de la cortesía”.[2]
Durante más de 70 años, la Ley Fundamental ha resistido la prueba del tiempo, lográndose convertir en un “acuerdo provisional permanente” cumpliendo a cabalidad con la función de integración político-social que se le impone a toda Constitución. No obstante, particularmente fuera de Alemania cuesta entender que Ley Fundamental fue de hecho un discreto nacimiento de emergencia, una Constitución sin el Pathos fundacional que se origina tras la victoria de un debate político. En realidad, no debería perderse de vista que el orden constitucional y democrático que surgió con la Ley Fundamental se perfeccionó en ausencia de cualquier tipo de alternativa política.[3] A pesar de haber adquirido con el tiempo cierto peso simbólico, los “padres de la constitución” la privaron intencionalmente de cualquier pretensión de eternidad.[4]
Mediante este aporte se buscará un breve acercamiento al contexto jurídico e institucional que caracterizó su concepción. Inicialmente, se hará alusión a las decisiones preliminares más importantes (I.), resaltando luego el aporte del llamado “Consejo Parlamentario” (II.). Más adelante, se comentarán ciertos elementos de su recepción (III.), antes de dar paso a algunas reflexiones finales (IV.). Y es que ya poco después de que el Consejo Parlamentario reunido en Bonn proclamara la Ley Fundamental para la República Federal de Alemania el 23 de Mayo de 1949, se tenía consciencia de la necesidad de reconstruir con exactitud el curso de los acontecimientos que llevaron a su aprobación. Desde el comienzo era claro: La Ley Fundamental no puede entenderse sin el contexto de su origen.
I. Antecedentes
Todo inició con los “Länder” (futuros Estados Federados). Luego de la capitulación de lo que jurídicamente aún era el Imperio Alemán[5] en mayo de 1945, los aliados habían logrado estructuras estatales en cada una de sus zonas de ocupación con las ramas del Poder Público definidas y elecciones parlamentarias propias, de tal forma que los Primeros Ministros de dichos “Länder” se habían convertido en los principales interlocutores de las potencias aliadas: Estados Unidos, Reino Unido y Francia. Es particularmente en el curso de dicho proceso de intercambio, marcado por el inicio de la Guerra Fría, que surgiría la necesidad de crear un orden estatal definido para toda Alemania occidental.[6]
1. Los Documentos de Frankfurt:
En ese contexto, los aliados concretaron las condiciones en virtud de las cuales debía darse un marco jurídico con aparato estatal propio para sus zonas de administración. Dichas condiciones quedaron reflejadas en los llamados “Documentos de Frankfurt”, en cuyo “Documento Nro. 1” se autoriza (“authorized”) a los Primeros Ministros de los respectivos estados para la convocatoria a una “Asamblea Constitucional” (Consejo Parlamentario), que debería iniciar sesiones a más tardar el 1 de Septiembre de 1948. Predefinido estaba en todo caso la garantía de un régimen democrático como forma de gobierno con una justicia independiente. El proceso para dotar de una Constitución en la tradición liberal occidental a la derrotada Alemania se había puesto en marcha.[7]
2. El Borrador del Convento de Herrenchiemsee:
Así, se acordó una primera instancia que a la postre sería la encargada de concebir una versión preliminar, un bosquejo inicial de la futura “Ley Fundamental”: Se trata del llamado “Borrador del Convento de Herrenchiemsee”, llamado así por la ubicación geográfica del convento en medio de una isla en el lago bávaro de Chiemsee. Impulsado por iniciativa del Primer Ministro de Baviera y constitucionalista Hans Ehard, cada uno de los 11 Estados de las zonas ocupadas fue invitado a enviar un representante y participar en las discusiones del documento, que sería la base informal para el trabajo llevado a cabo luego por parte del Consejo Parlamentario.
Aunque en general el trabajo del convento no tuvo una resonancia positiva en la opinión pública de entonces, las similitudes con lo que al final entró en vigor como “Ley Fundamental” son muchas. Desde la decisión de iniciar con los Derechos Fundamentales, los cuáles a su vez (y en contraste con la anterior Constitución de Weimar) comienzan con la conocida fórmula de la garantía de la Dignidad Humana,[8] hasta la estructura del texto, se mantuvieron en gran medida incluso en sus formulaciones originales. A pesar de que muchos asuntos de importancia se dejaron sin mención, desde dicho borrador se previó el otorgamiento de un rol importante para los “Estados Federados” dentro de la futura federación (“Der Bund”). Ningún otro texto preparatorio tuvo tanta influencia en la versión final de la Ley Fundamental como dicho borrador, algo que no deja de ser un gran logro para un texto que fue desarrollado únicamente en el curso de 3 semanas.[9]
II. El Consejo Parlamentario
1. Estructura y formación:
Tal y como se preveía en el “Documento de Frankfurt Nro. 1”, el Consejo Parlamentario se reunió en el “Museo König” de Bonn el 1 de julio de 1948, eligiendo en su primera sesión a Konrad Adenauer como Presidente del Consejo. Luego de decidirse por un nombre “tentativo” para el documento (“Ley Fundamental”),[10] su última sesión se celebró luego de su ratificación por parte de todas las corporaciones regionales de los Estados Federados (“Landtage”)[11] el 23 de mayo de 1949, día a partir del cual entró a regir.
Formado por 65 miembros provenientes de todos los Estados, el Consejo Parlamentario definió la presencia de cada Estado de acuerdo con su número de habitantes y aplicó el “Principio de Proporción” para la distribución en materia de representación política. De esta forma, 27 representantes pertenecían a uno de los dos partidos principales (cristiano o socialdemócrata), 5 eran del Partido Liberal, 2 del Partido Comunista y 2 del Partido del Centro Católico. Pocos miembros del Consejo Parlamentario estuvieron de forma directa involucrados con el Nacionalsocialismo. De hecho, varios sufrieron el régimen, hicieron parte la resistencia, estuvieron en campos de concentración o fueron forzados a migrar. Con ello, el Consejo Parlamentario fue, hasta la creación del Tribunal Federal Constitucional, la excepción a la regla dentro de los órganos estatales de Alemania Occidental, pues la oposición política al Nacionalsocialismo conformaba la mayoría.
2. Una de las novedades: Creación del Tribunal Constitucional Federal
El Consejo Parlamentario tuvo grandes dificultades con la organización de los tribunales superiores en su conjunto. A diferencia de Suiza o EE.UU., Alemania no había tenido un Tribunal Federal unificado desde la fundación del Reich alemán (1871).[12] El núcleo del debate era si el nuevo tribunal debería ser simplemente una “Corte Suprema” o si debiese funcionar como una institución especial. La controversia parece técnica, pero se trataba de la definición de la creación de la jurisdicción constitucional alemana. En un tribunal supremo unificado basado en el modelo de los Estados Unidos, las típicas cuestiones de derecho cotidianas habrían tenido que decidirse tanto como las cuestiones constitucionales, a menudo muy políticas. Sin embargo, esa idea generaba gran resistencia entre los especialistas alemanes, que temían la “pérdida de autoridad” de la administración de justicia debido a su posible politización, impulsando con ello la decisión del Consejo Parlamentario a favor de un tribunal constitucional independiente, en la tradición de Kelsen y con influencia política.[13]
III. Recepción: República de Weimar y Nacionalsocialismo
Vista la ausencia de una jurisdicción constitucional plena en la Constitución de Weimar, la poca capacidad de respuesta de la estructura constitucional frente a las circunstancias que caracterizaron la época de la “República de Weimar” también ejerció una notable influencia en la concepción del nuevo orden que surgió con la Ley Fundamental. En consecuencia, se buscó una mejor modulación de futuras crisis políticas creando el voto de censura constructivo,[14] según el cual un gobierno incapaz de actuar sólo puede ser sustituido por una mayoría capaz de gobernar. En el mismo sentido fueron transferidos los amplios poderes del Presidente del Reich de Weimar al hoy Canciller Federal y al Parlamento (Bundestag).
Igualmente, la jurisprudencia temprana sobre la “democracia combativa” de la Ley Fundamental condujo a un claro contraste con la situación de Weimar. El llamado “Fallo KPD”, a través del cual se le retira el reconocimiento al mandato político del Partido Comunista de Alemania (KPD), es el mejor ejemplo de ello. En su decisión, el Tribunal Constitucional Federal afirma que los partidos totalitarios solo surgieron como una amenaza para la democracia después de la Primera Guerra Mundial, por lo tanto,
“(…) contra tales partidos, la democracia liberal, que tiene que defender y salvaguardar la dignidad humana, ya no puede mantener una posición neutral, pues se trata de un problema político-constitucional (…) La Constitución de Weimar renunció a una solución manteniendo su indiferencia política, sucumbiendo con ello frente al más agresivo de dichos partidos totalitarios”.[15]
Por su parte, el sistema normativo adoptado en la dictadura Nacionalsocialista representa no solo un rompimiento civilizatorio sino una perversión extrema del Derecho. Dicha ruptura también se encuentra reflejada en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal, que le asigna al sistema nacionalsocialista una función negativa definiéndolo como una “anti-imagen, creadora de identidad” (identitätsstiftendes Gegenbild).[16]
IV. Conclusión
La Ley Fundamental del 23 de mayo de 1949 sería la más liberal de las constituciones que habría de tener Alemania. Con el claro deslinde de la Constitución de Weimar, los miembros del Consejo Parlamentario extrajeron las necesarias consecuencias políticas constitucionales del fracaso de la República de Weimar y del establecimiento de la dictadura nacionalsocialista. Dicha recepción de doble referencia fue acogida igualmente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal.
Después de la reunificación en 1990, la Comisión Constitucional Mixta del Bundestag y el Bundesrat recomendó mantener la Ley Fundamental con pequeñas modificaciones, elevándola con ello al rango de “Constitución”. Algunos incluso la consideran como un intento exitoso de aprendizaje de la historia.[17] Vista su génesis, luego de más de 70 años de haber entrado en vigor, es indudable que los hechos respaldan hasta ahora dicha observación.
[1] Abogado santandereano (UNAB) y Doctor en Derecho de la Universidad Johannes Gutenberg de Mainz, Alemania (cum laude-2020). Maestría (LL.M.) en Derecho en la misma Universidad (magna cum laude-2012). Fué becario del Instituto Alemán de Intercambio Académico – “DAAD” (2015-2018) y se ha desempeñado también como docente universitario. En 2019 hizo parte del “Masterclass” del Instituto Max Planck de Derecho Público e Internacional Comparado en Heidelberg (Alemania) y es miembro de la Asociación Colombo-Alemana de Juristas – “ACAJ”. Actualmente se encuentra a cargo del área de riesgo legal de portafolio en un fondo financiero; desde el 2015 se encuentra residiendo en la ciudad de Frankfurt.
[2] Möllers, Das Grundgesetz, p. 116.
[3] Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948-1949, p. 201; Möllers, Das Grundgesetz, p. 115.
[4] Todo ello, al margen de la conocida “Cláusula de Eternidad” contenida en el Art. 79, Par. 3ro., en donde se hace referencia a la imposibilidad de modificar ciertas disposiciones de la Ley Fundamental mientras ésta se mantenga vigente, entre otros: la modificación de los Artículos 1 al 20, en donde se incluyen los Derechos Fundamentales – Grundrechte. Una valoración sobre la naturaleza de dicha disposición superaría el objeto del presente aporte.
[5] „El Imperio Alemán es una República”, Art. 1 de la Constitución del 11 de agosto de 1919 (Constitución de Weimar). Dicho orden constitucional fue abolido de facto con la toma del poder de los nazis y mediante la llamada “Ley Habilitante”, a partir de marzo de 1933: “Ley para aliviar la angustia del pueblo y del Imperio Alemán” – Ermächtigungsgesetz. “El Estado Nacionalsocialista no tuvo Constitución”, (Grimm).
[6] Möllers, Das Grundgesetz, p. 18.
[7] Möllers, Das Grundgesetz, p. 18; Feldkamp, Der Parlamentarische Rat, 1948-1949, p. 21.
[8] „La Dignidad Humana es intangible. Respetarla y protegerla es la obligación de todo poder público”. (Art. 1, Pár. 1, Ley Fundamental).
[9] Möllers, Das Grundgesetz, p. 20.
[10] Arraigado en la tradición germana, pues incluso en el Sacro Imperio Romano Germánico se conocían las “leges fundamentales”, en la situación de 1949 este nombre buscaba señalar principalmente el carácter inacabado y provisional de todo el estatuto.
[11] Con la notable excepción de Baviera, cuyo “Landtag” votó en contra de su aprobación. Eso no evitó en cualquier caso la entrada en vigor de la Ley Fundamental, también en el territorio del “Estado Libre de Baviera”.
[12] “El Tribunal Imperial de Justicia”, que tuvo su sede en Leipzig, pudo desempeñar un rol similar en lo que se refiere a la función de tribunal de última instancia.
[13] Schönberger, Das entgrenzte Gericht, pp. 13 – 14.
[14] Art. 67, Ley Fundamental.
[15] Sentencia del Segundo Senado del Tribunal Constitucional Federal del 17 de agosto de 1956, BVerfGE 5, 85 – 393 (138), Prohibición del Partido Comunista de Alemania, KPD, (“KPD-Verbot”).
[16] Decisión (Beschluss) del Primer Senado del Tribunal Constitucional Federal del 4 de noviembre de 2009, BVerfGE 124, 300 – 347, (“Wunsiedel”).
[17] Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948-1949, p. 201.
Para citar: Fernando Ortega, “La Génesis de la Ley Fundamental de Alemania” en Blog Revista Derecho del Estado, 5 de agosto de 2022. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2022/08/05/la-genesis-de-la-ley-fundamental-de-alemania/