Chile 2022: el “rechazo” del proyecto de Constitución, visto desde Italia
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Constitutional Dismembrement in Latin America
Una alternativa contra la hipertrofia de la justicia constitucional chilena
Por: Tania Groppi[1]
1. Chile, en el punto de mira del constitucionalismo mundial
El proceso constituyente chileno ha atraído la atención internacional y en particular la de constitucionalistas y comparatistas, también en Italia.
Son muchas las razones que pueden explicar este interés por un país lejano, confinado en un remoto rincón del continente latinoamericano, con un reducido número de habitantes y un impacto no muy significativo en la economía del planeta. Entre ellas destaca el valor simbólico que abarcó todo el proceso constituyente, destinado a sustituir la constitución de 1980, elaborada por el gobierno de Pinochet, que sigue siendo la norma chilena fundamental, a pesar de las múltiples reformas realizadas tras el retorno a la democracia. De alguna manera, la atención que ha recibido Chile después del estallido social de 2019 es hija del pasado, de la ola de solidaridad que había suscitado en los años dramáticos de la dictadura, especialmente en países como Italia, profundamente afectados por las consecuencias internas de la guerra fría.
Pero no solo el pasado. El proceso constituyente chileno ha abierto espacios de reflexión sobre el futuro del constitucionalismo, en un momento en que parece estar en una fase de regresión , ligada a la insatisfacción con sus resultados redistributivos y a la incapacidad de responder a las cuestiones sociales. Con la consiguiente reaparición, en las nuevas y viejas democracias, de impulsos autoritarios, liderados por fuerzas populistas y nacionalistas, que cuestionan cada día más la democracia pluralista.
2. Los desafíos del proceso constituyente chileno
Así, los antiguos y nuevos desafíos con los que el proceso constituyente chileno ha tenido que enfrentarse explican el gran interés que ha generado en todo el mundo, más allá de Latinoamérica.
En efecto, Chile, uno de los países más estables y desarrollados de América Latina, tiene una larga experiencia constitucional, pero también una historia de conflictos y fracturas por sanar. Partiendo da la fractura social, entre ricos y pobres, tan evidente en la vida cotidiana, y agudizada por las décadas de iperliberismo que siguieron al golpe de 1973. Aquí, el mandato para los constituyentes era claro: avanzar en la dirección de garantizar los derechos sociales, en nombre de la igualdad sustantiva, según el paradigma ahora conocido, especialmente en el contexto del Sur Global, como “constitucionalismo transformador ”.
Pero no sólo existe la división social. Está la fractura de la memoria, ligada al asesinato del presidente Allende y a la dictadura de Pinochet, nunca superada a pesar de la transición democrática iniciada a principios de los Noventa, y una democracia que se ha consolidado con elecciones libres, décadas de gobierno de una coalición de partidos de centroizquierda y la plena garantía de los derechos políticos y de la libertad de expresión.
Y, retrocediendo aún más, está la ruptura con los pueblos indígenas, la conquista, el colonialismo, la marginación, ese verdadero “apartheid no declarado” que caracteriza a muchos países latinoamericanos, donde el color de la piel sigue marcando la diferencia y las élites permanecen inexorablemente blancas. Fractura con los pueblos indígenas que significa también con sus modos de vida y, sobre todo, en territorios ricos en naturaleza y subsuelo, con el medio ambiente y sus recursos.
La normativa sobre el proceso constituyente no solamente tomó en cuenta estos retos (con la reserva de 17 plazas para los pueblos originarios) sino enfatizó más aun el carácter plural de la Convención, en respuesta a las presiones desde abajo y a la falta de representatividad de los partidos tradicionales, con la decisión de admitir a candidatos independientes, también recogidos en listas independientes y con normas “revolucionarias” sobre la igualdad de género. De los 155 miembros de la Convención, los independientes, en las dos formas distintas de independientes en listas partidarias e independientes en listas independientes, eran 88 de 155, dejando a los partidos políticos un papel secundario. 77 mujeres y 78 hombres, y luego muchos jóvenes, muchas personas sin experiencia legal o política, muchos miembros de movimientos sociales incluso marginales.
Si el reto del constitucionalismo es, desde su surgimiento hace más de dos siglos, el de permitir la convivencia pacífica de una sociedad pluralista a través del “pacto constitucional” firmado en el momento de escritura de la constitución, y si su evolución se ha desarrollado en el tiempo a través de procesos de progresiva inclusión de sujetos antes excluidos, que han hecho cada vez más rico el pluralismo (y cada vez más difícil de integrar a través del derecho), la Convención Constituyente chilena representó, al menos en términos de composición, el punto más avanzado.
Obviamente, todo esto planteó enormes desafíos a la Convención. ¿Cómo evitar caer en derivas utópicas, bien conocidas por los procesos constituyentes de América Latina, olvidando tratar temas no menos importantes que los derechos, como la separación de poderes y el rule of law? ¿Y cómo evitar la imposición de una visión mayoritaria, esto también ya visto en la región, y por lo contrario construir un consenso real?
3. En busca de las causas del fracaso del proceso
La “contundente” afirmación del rechazo en el referéndum constitucional del 4 de septiembre implica una reflexión sobre las causas de este resultado.
Me parece que, aunque no se pueda ignorar la influencia de varios elementos contextuales (como el cambio en la situación política luego de la elección de un presidente de extrema izquierda como Boric; las dificultades que atraviesa la economía chilena en 2022; la campaña de desinformación) , en un país democrático como Chile es necesario partir del asunto que los ciudadanos, por lo menos en su mayoría, han votado, conscientemente, el “apruebo” o el “rechazo” del texto constitucional sometido a su voto. Si así es, hay que reflexionar sobre el texto mismo y sobre el proceso constituyente que lo ha producido: la afirmación del rechazo (y, sobre todo, su dimensión) nos dice que, frente a los tremendos desafíos que tenía que enfrentar, la Convención no respondió adecuadamente.
Si, leído con la mirada externa, del constitucionalismo global, el texto aprobado por la Convención no parece nada subversivo, a pesar de su extrema prolijidad, esto representa una novedad impactante para un país que aún hoy se rige por una constitución entre las más restrictivas del mundo en materia de derechos, no solo por la ausencia de derechos sociales y por la visión neoliberal de la relación entre Estado y mercado, sino también por los límites a los derechos tradicionales de libertad.
Efectivamente, en el texto, junto a los derechos sociales (seguridad social, salud, educación, derechos de los trabajadores incluidos los derechos sindicales y de huelga) propios del constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial, estaban los múltiples derechos que caracterizan el constitucionalismo del nuevo milenio, especialmente en los países del Sur Global. La tendencia a codificar las aspiraciones de múltiples sectores de la sociedad era llevada al extremo. Numerosas disposiciones versaban sobre pueblos indígenas, identidad sexual y de género, menores, adultos mayores, discapacitados, bienes comunes, derecho al agua, vivienda, acceso a internet, bioética, generaciones futuras. En particular, 98 artículos estaban dedicados a la protección del medio ambiente, mientras que 30 trataban temas de género. También se incluyeron derechos controvertidos, como el de la interrupción voluntaria del embarazo y el de “adoptar decisiones libres e informadas sobre cuidados y tratamientos al final de la vida”.
El temor de un texto constitucional excesivamente innovador, demasiado rico en resonancias con ese “neoconstitucionalismo latinoamericano” que sugiere la posibilidad de una deriva venezolana, habría alienado las simpatías de muchos de los partidarios de la necesidad de una nueva constitución democrática-social, mucho más proclive a apoyar un texto más sobrio, de tipo europeo, destinado únicamente a dar respuesta a las principales lagunas de la actual constitución en materia de derechos sociales.
En general, no se generó, dentro de la Convención, un consenso alrededor de estos derechos (y lo mismo podemos decir sobre muchos aspectos de la organización del Estado, aunque, como pasa muchas veces en América Latina, casi toda la atención se dedicó a la parte dogmática, y no a la parte institucional, de la constitución): un consenso que tampoco se buscó, como ya había puesto de manifiesto la Comisión de Venecia en su informe de marzo 2022.
4. Las carencias del proceso: el cortocircuito procedural
Llegamos así, al aspecto más problemático del proceso. La previsión constitucional que disponía que el reglamento de la Convención y los artículos de la constitución debían ser aprobados con una mayoría de 2/3 fue criticada en su momento por el riesgo de producir minorías de bloqueo e impedir la aprobación del texto dentro del plazo. Al contrario: debido a la composición asumida por la Convención, fuertemente sesgada a favor de la extrema izquierda y los movimientos sociales, la regla de los 2/3 no ha logrado en muchos casos evitar las tentaciones de la mayoría, que en temas muy divisivos, como como el aborto y el final de la vida han llevado a evitar cualquier negociación con las fuerzas más conservadoras, representadas por los exponentes de los partidos de derecha, que tenían una participación de menos de 1/3 de los convencionales.
Si tratamos de reflexionar sobre este aspecto del proceso chileno con una mirada comparada, aunque con la debida contextualización, me parece sea necesario resaltar una serie de carencias institucionales en la normativa sobre el proceso constituyente, que sumadas entre ellas han determinado un verdadero cortocircuito.
Por un lado, está la cuestión de las normas electorales para la Convención, sobre todo la cuestión de los candidatos independientes. Un aspecto que, si se considera por separado, quizás no genere preocupaciones especiales, por el contrario, incluso podría parecer una forma de expresión del pluralismo social encaminada a poner en marcha un proceso constituyente popular no dominado por las élites. Sin embargo, si a esto se suma la falta de voto final de la Convención sobre la totalidad del texto (muy inusual en el derecho comparado), la cosa se complica. De hecho, el riesgo es que el proyecto sea “hijo de nadie”. Es decir, que nadie asuma la “paternidad”, en el sentido de responsabilidad. Al punto que, al término de los trabajos, algunos constituyentes ni siquiera tomaron posición de cara al plebiscito de salida. Emblemática en este sentido es la declaración publicada por los convencionales del “Colectivo del Apruebo”, que se limitaban a despedirse de sus electores, declarando que habían hecho todo lo posible por trabajar en el interés general, dejando al pueblo toda decisión, y, sobre todo, sin decir si ellos estaban en favor o en contra del texto!
Es particularmente importante reiterar que, en el silencio de la normativa constitucional, de conformidad con los artículos 98 a 100 del reglamento, no hubo una votación final de la Convención sobre todo el proyecto. Este es un aspecto que creo que la doctrina ha subestimado. El texto producido por la votación artículo por artículo, revisado y coordinado por la comisión de armonización (que, en base al mandato recibido, no tenía potestad para reescribirlo desde cero sino sólo para transmitir indicaciones de revisión al Pleno, que tenía que aprobarlas, como ha pasado, con una mayoría de 2/3), fue sometido directamente a votación en el referéndum. Un voto, a su vez, “hijo de nadie”. Se trata, de hecho, de un referéndum obligatorio: esto implica que no hay proponentes (a diferencia de los casos en que el referéndum facultativo puede ser solicitado por una minoría o por otros sujetos) y, dado que el referéndum debe en todo caso realizarse, de forma independiente de la mayoría con la que se aprobó el proyecto de constitución (a diferencia de los casos en que el referéndum se realiza sólo si no se ha alcanzado cierto quórum en el órgano de representación), ni siquiera hay “culpables”, quienes asumen la responsabilidad del llamado a urnas del pueblo en el voto de referéndum.
Aunque en el panorama comparativo hay muy pocos casos de proyectos de constitución rechazados en referéndum (sigue siendo el más célebre el de la constitución francesa de 1946), por lo que los riesgos no parece elevados, estos datos deben ser evaluados con mayor atención a la luz de varios elementos.
En primer lugar, deben separarse del número total de constituciones aprobadas por referéndum las de los estados no democráticos. Al hacerlo, los datos de las constituciones aprobadas sin problemas por referéndum se reducirían enormemente. El referéndum sobre el texto de la constitución representa de hecho en muchos regímenes autoritarios o híbridos una forma “barata” de encubrir procesos constituyentes no democráticos con una pátina de democracia: el referéndum aquí asume un carácter meramente ratificador de decisiones adoptadas por grupos gobernantes restringidos, en manera no transparente. Sin ir muy lejos, se puede considerar en esta categoría el referéndum constitucional con el que se aprobó la nueva constitución tunecina el 25 de julio de este año, que sustituyó a la adoptada por la Asamblea Constituyente en enero de 2014.
Además, habría que considerar, junto a las nuevas constituciones o las reformas totales, también las revisiones constitucionales amplias, y en todo caso de contenido heterogéneo, sometidas a referéndum. De esta forma sería evidente que el rechazo en el referéndum de reformas complejas es bastante frecuente. El ejemplo italiano, tanto de 2006 como de 2016, encaja perfectamente en este sentido.
Con esto no pretendo argumentar que la “lección chilena” de 2022 nos indique que hay siempre que descartar el referéndum sobre el texto de una nueva constitución (o sobre reformas amplias). Es decir, no pretendo retomar los argumentos que han surgido en el debate italiano y que han visto a algunos estudiosos (pienso en Alessandro Pace, por ejemplo) pronunciarse a favor de referéndum separados sobre aspectos específicos del texto, para responder a la necesidad de claridad y homogeneidad de la pregunta sometida a los electores. Creo que la experiencia chilena muestra cómo los diversos momentos de un proceso constituyente (elección del órgano; presentación de las propuestas; modalidades de aprobación de los artículos y del texto en la votación final; configuración del referéndum), deben ser cuidadosamente coordinados cuando se escriben las reglas de procedimiento.
Evidentemente, como siempre sucede, las normas adecuadas representan sólo un punto de partida, que debe encontrar, para prosperar, una cultura política adecuada y, sobre todo, una real, y leal, “voluntad de constitución” (recordando la Wille zur Verfassung de Konrad Hesse) por parte de todos los actores.
En la conciencia de que el problema que motivó el inicio del proceso constituyente sigue abierto también para Chile: cómo estipular un nuevo pacto social en una sociedad profundamente dividida. Cuestión que reproduce el eterno dilema del constitucionalismo, del que hablaba Gustavo Zagrebelsky con la expresión de la “paradoja del reformador reformado”: las constituciones sirven para producir la unidad en sociedades divididas, pero se necesita unidad para producir la constitución. Para las democracias, cómo construir esta unidad sigue siendo la tarea y el desafío de cada día, y no sólo de los “momentos constitucionales”.
[1] Universidad de Siena.
Para citar: Tania Groppi, “Chile 2022: el “rechazo” del proyecto de constitución, visto desde Italia” en Blog Revista Derecho del Estado, 19 de octubre de 2022. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2022/10/19/chile-2022-el-rechazo-del-proyecto-de-constitucion-visto-desde-italia/