El caso de la Superintendencia de Industria y Comercio en la desjudicialización y administrativización de la justicia
Comentario al artículo
Quinche Ramírez, Manuel Fernando. 2021.
Las reformas a la justicia durante la vigencia de la Constitución de 1991
Revista Derecho del Estado. 50 (sept, 2021), 295-322.
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Autoridad moral. La pretendida reforma a la Administración de Justicia y los Derechos Humanos
Las reformas a la justicia durante la vigencia de la Constitución de 1991
Por: Daniela Naranjo Tabares[1]
La representativa investigación realizada por el profesor Quinche en Las reformas a la justicia durante la vigencia de la Constitución de 1991, condensa una serie de tesis a saber:
“(…) i) que luego de treinta años de vigencia de la Constitución y de la expedición de 55 enmiendas constitucionales no se ha efectuado una reforma a la justicia que sea integral y eficaz; ii) que los programas de descongestión judicial no han sido exitosos y vienen perdiendo el carácter excepcional y transitorio para volverse permanentes, y iii) que las políticas de desjudicialización y descongestión incrementan la concentración del poder en la rama ejecutiva, debilitan las redes del control y erosionan la democracia constitucional en Colombia.”
Sobre esta última tesis, y sin restarle importancia a la trascendencia de las demás, quiero contribuir al debate del fenómeno de la desjudicialización y la administrativización en Colombia, que sin duda se ha instalado sigilosamente en la realidad de la estructura de poderes, en medio de la proliferación de reformas a la justicia sobre las cuales nos ilustra el autor. Particularmente, las facultades de las Superintendencias han despertado recientemente opiniones de todo tipo, por lo que, quiero abordar dos casos jurisprudenciales relacionados con la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), que ejemplarizan el traslado de competencias de los jueces hacia autoridades administrativas al que alude el autor y algunas consecuencias prácticas:
El primero de ellos está relacionado con las competencias jurisdiccionales de la SIC, otorgadas en los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 para los casos de competencia desleal, más las que fueron adicionadas por la Ley 1480 de 2011, relacionadas con la protección al consumidor, que precisamente Quinche toma coma referencia para brindar una comprensión del caso de esta entidad.
Se trata de la Sentencia T- 364 de 2020, en la que, la Corte Constitucional estudia un caso en el que el actor firmó un acuerdo de transacción en una Casa del Consumidor, comprometiéndose a pagar a otra persona $200.000 pesos como abono para la prestación de unos servicios. Frente al incumplimiento de dicho pago, el caso llega a instancia de la Coordinadora del Grupo de Trabajo de Verificación de Cumplimiento de la SIC, quien otorgó un término improrrogable de 5 días para el cumplimiento del acuerdo. Advirtiendo que, de lo contrario, recaería sobre el deudor una multa correspondiente a cada día de retardo. Casi un año después, el acreedor debió solicitar ante la SIC el impulso del proceso pues no se había dado ninguna actuación posterior.
Dos meses después, el Grupo de Trabajo de Verificación de Cumplimiento del Despacho del Superintendente Delegado para Asuntos Jurisdiccionales de la SIC, declaró el incumplimiento del acuerdo de transacción e impuso una multa por $50.480.852 pesos a favor de dicha entidad, que no eximía al demandado al pago de lo acordado en el acuerdo y de verse sometido a intereses si no cumplía dentro de los 5 días siguientes.
En sede de tutela, la SIC confirmó que la actuación no se enmarcaba “dentro de la función administrativa, como quiera que la misma fue tramitada bajo la potestad jurisdiccional atribuida a esta entidad (…) subsumiendo las funciones del juez ordinario en materia de Acciones de Protección al Consumidor y un proceso de cobro coactivo de naturaleza administrativa”. Argumentando también la sujeción al debido proceso en la comunicación de las actuaciones, en el otorgamiento de las oportunidades para la presentación de alegaciones y en la tasación de la multa, que en ningún momento era discrecional.
La Corte Constitucional, después de haber analizado si la SIC actuó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, determinó que ésta entidad incurrió en una demora injustificada en el proferimiento de unos autos que conllevaron a la imposición de una multa excesiva en contra del actor. Concluyó que “no se trata de un retraso cualquiera, sino de uno de tal magnitud que configura una violación al debido proceso y al acceso a una administración de justicia pronta y eficaz.” , y advirtió a esta entidad sobre su deber de expedir los autos dentro de los tiempos establecidos en el Código General del Proceso y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
El siguiente caso, vislumbra el impacto de las competencias de las Superintendencias, en el marco de la tesis presentada por el profesor Quinche, es el abordado por la Corte en la Sentencia C- 165 de 2019. La demanda de inconstitucionalidad se interpuso en contra de tres apartados normativos: El primero, es el numeral cuarto del artículo 59 de la ley 1480 de 2011, que da a la SIC la siguiente facultad en materia de protección al consumidor:
(…)
4. Practicar visitas de inspección, así como cualquier otra prueba consagrada en la ley, con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con el cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley
El segundo es el artículo 20, numerales 1 y 2 de la Ley 1778 de 2016, que indica que en el curso de investigaciones administrativas asociadas al soborno transnacional, específicamente la Superintendencia de Sociedades, podría:
(…)
1. Realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información conducente.
2. Solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el esclarecimiento de los hechos.
Y finalmente, sobre el artículo 21 de la misma norma, que contempla las consecuencias de la renuencia a suministrar información a la Superintendencia de Sociedades en el curso de investigaciones administrativas.
El cargo principal de la demanda es la violación al artículo 15 Superior, sobre el derecho a la intimidad, que incluye que la recolección, tratamiento y circulación de datos se haga siguiendo los principios constitucionales, así como la protección a la inviolabilidad de la correspondencia y otras formas de comunicación privada, los cuales, en opinión del actor, se ven menoscabados cuando en ejercicio de las facultades concedidas por las normas demandadas, las Superintendencias pueden practicar pruebas y solicitar todo tipo de información en sus visitas, por una aplicación que podría llamarse analógica de lo dispuesto en el Código General del Proceso, aun cuando no está facultada en la Constitución para ello.
También consideró el actor la violación del derecho a la inviolabilidad del domicilio[2] por la ausencia de órdenes judiciales para la inspección o registro de un domicilio, así como del derecho al debido proceso[3] por no estar las normas ajustadas a la delimitación que este derecho exige para aspectos procedimentales de las visitas, como procedencia de órdenes, recursos, duración, entre otros.
Las múltiples intervenciones realizadas en dicha demanda de constitucionalidad por parte de autoridades y academia, dejaron claro que los límites de las Superintendencias en el ejercicio de estas funciones no eran los suficientemente claros. La misma intervención de la SIC, evidenció la magnitud práctica de la facultad de realizar visitas de inspección; pues pese a los serios problemas de delimitación o cuando menos de interpretación constitucional y legal, la entidad indicó que “se realizan no solamente para velar por el cumplimiento de las normas sobre protección al consumidor sino también para el ejercicio cabal de sus funciones en materia de protección de la competencia, protección de datos personales y metrología legal y reglamentos técnicos”[4], por lo que para la época de la entrega de los datos a la Corte, las visitas de inspección realizadas únicamente en el marco de la Ley 1480 de 2011, ascendían a 1.610.
La estocada final, es que, al referirse a los protocolos o reglas aplicados en las visitas de inspección, la SIC confirmó que eran los dispuestos en su Circular Única, documento que dista de poder delimitar la aplicación de derechos y garantías procesales, en línea con los preceptos constitucionales.
La Corte concluyó en este caso que las facultades administrativas otorgadas a las superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, ya que ambos permiten integrar lo concerniente a los medios de prueba que pueden ser practicados, el trámite aplicable al ejercicio de las facultades administrativas y el régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se profieran en el marco de las investigaciones.
El punto más controvertido de la motivación de la sentencia de la Corte, es que las visitas de inspección no son diligencias cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior, “por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que las visitas de inspección sean realizadas sin previa notificación a los investigados”, como parte de una finalidad legítima que sería obstaculizada si se pierde el “factor sorpresa”, como lo llama la Corte.
Ambos casos nos regresan al énfasis que hace el profesor Quinche sobre el artículo 116 de la Constitución, como uno de los más apetecidos por los proyectos de reforma constitucional. Su parágrafo tercero indica:
“(…) Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.”
Lo que se ha suscitado a partir del mismo, como lo explica el autor, es que la administrativización del poder judicial, que en principio busca solo descongestionar la justicia, termina afectando el debido proceso y el sistema de contrapesos propio del Estado constitucional. Lo que se ve reflejado la lesión a la independencia de los funcionarios y otras garantías judiciales, así como en la concentración del poder en la rama ejecutiva, por ejemplo, por el sistema de nombramiento de funcionarios como los de las superintendencias, y la desprotección a diversos derechos fundamentales.
La Corte Constitucional ha hecho énfasis en la excepcionalidad del traslado de esas competencias, el cual debe mirarse desde las siguientes dimensiones:
“i) la reserva de ley en la definición de funciones (incluidos los decretos con fuerza de ley), (ii) la precisión en la regulación o definición de tales competencias; y (iii) el principio de interpretación restringida o restrictiva de esas excepciones.”[5]
Sobre el aspecto de la excepcionalidad, Quinche deja clara su posición en el texto:
“Como suele ocurrir en Colombia con todo aquello que se institucionaliza de modo “excepcional” o “transitorio”, también el traslado de competencias del poder judicial hacia funcionarios que dependen de la Presidencia de la República viene tomando matices de progresión y permanencia, con el consecuente debilitamiento del poder judicial.”[6]
Es por ello que queda abierto el debate sobre el cumplimiento práctico en la actualidad colombiana, de esos límites para el ejercicio de las competencias que en su interpretación ha hecho la Corte Constitucional. Mientras tanto, tal y como Quinche concluye en su tesis, ambos fenómenos “promueven la imagen equívoca de que la administración cumple bien su tarea mientras que los jueces no lo hacen”[7] , lo cual es casi una realidad innegable en este momento, pues el impacto mediático y la “pronta solución” de los casos ante las Superintendencias, ha otorgado una confianza casi generalizada en su labor.
[1] Abogada y especialista en derecho constitucional de la Universidad Libre de Pereira, Colombia. Magíster en derecho empresarial de la Universidad Javeriana de Cali, Colombia. Abogada senior en entidad privada en la ciudad de Pereira, Colombia.
[2] Artículo 28, Constitución Política de Colombia.
[3] Artículo 29, Constitución Política de Colombia.
[4] C- 165 de 2019. Corte Constitucional Colombiana.
[5] C-156 de 2013, Corte Constitucional Colombiana.
[6] Artículo comentado, p. 21.
[7] Artículo comentado, P. 26.
Para citar: Daniela Naranjo Tabares, “El caso de la Superintendencia de Industria y Comercio en la desjudicialización y administrativización de la justicia. Cometarios a Las reformas a la justicia durante la vigencia de la Constitución de 1991de Manuel Fernando Quinche Ramírez” en Blog Revista Derecho del Estado, 11 de febrero de 2022. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2022/02/10/el-caso-de-la-superintendencia-de-industria-y-comercio-en-la-desjudicializacion-y-administrativizacion-de-la-justicia-cometarios-a-las-reformas-a-la-justicia-durante-la-vigencia-de-la-constitucion-de-1991-de-manuel-fernando-quinche-ramirez/