La judicialización de las primarias en Venezuela y la violación de los derechos políticos: el caso de las inhabilitaciones a cargos de elección popular
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Deliberative, Republican, and Egalitarian Institutional Alternatives for Popular Constitutionalism
Por: José Ignacio Hernández[1]
El 22 de octubre de 2023 la Plataforma Unitaria -que aglutina a diversas fuerzas de la oposición venezolana- organizó las primarias para la escogencia del candidato de las elecciones presidenciales que deben realizarse en 2024. María Corina Machado resultó ganadora, con una amplia mayoría.[1]
No obstante, el 30 de octubre de 2023, la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia admitió el recurso contencioso electoral interpuesto en contra de las primarias, y acordó medida cautelar de amparo, acordando su suspensión. Para ello, la Sala Electoral consideró que las primarias son una elección que debió haber sido realizada por el Poder Electoral. Además, observó que Machado está inhabilitada administrativamente por 15 años, cuestionando con ello su capacidad para participar como candidata presidencial.
Desde el punto de vista del Derecho Interamericano y Constitutional, esta sentencia plantea dos problemas. El primero de ellos es el límite de la justicia electoral para intervenir en los procesos organizados desde la sociedad civil para la selección de candidatos. El segundo, es la posibilidad de que, por vía administrativa, se impida el ejercicio de derechos políticos, lo que es además un tema de actualidad en el Derecho Constitucional de Colombia. Aun cuando en este comentario daremos más atención al segundo punto, conviene formular algunas consideraciones sobre el primer problema. El propósito final es exponer el caso de Venezuela como uno de los riesgos del constitucionalismo abusivo y de la judicialización de la política[2].
I
La Constitución de 1999 creó a una rama del Poder Público para la organización de elecciones, llamada Poder Electoral. El artículo 293.6 de la Constitución extendió las competencias de ese Poder a las elecciones en organizaciones no-estatales. En concreto, al Consejo Nacional Electoral -máxima instancia de ese Poder- le corresponde “organizar las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones con fines políticas en los términos que señale la ley”. Como consecuencia, la Sala Electoral conoce de cualquier demanda relacionada con esas elecciones (artículo 297).[3]
Esta competencia solo aplica a elecciones en las organizaciones no-estatales mencionadas en esa norma, incluyendo las elecciones de las organizaciones con fines políticos, esto es, los procesos por medio de los cuales los miembros de esas organizaciones eligen a las autoridades.[4]
Pero las primarias, ni fueron organizadas por organizaciones con fines políticos, ni se orientaron a escoger a quienes ocupan cargos en esas organizaciones. En realidad, la Plataforma Unitaria, aun cuando comprende a partidos políticos, también agrupa a otras organizaciones. Además, las primarias fueron una consulta para determinar quién será el candidato presidencial unitario, lo que no se corresponde con un cargo dentro de una organización política.
Siguiendo a Flavia Freidenberg, puede observarse que las primerias fueron un proceso abierto de selección, pues podía inscribirse como candidato cualquier persona y podían participar todos los electores inscritos en el registro.[5] Como tal, las primarias no generaron ningún efecto jurídico, en tanto quien fue favorecido en la consulta no se ha inscrito, todavía, como candidato. Ese efecto se materializará cuando las organizaciones políticas que integran a la Plataforma -más cualquier otra que quiera adherirse- postulen como candidata presidencial a María Corina Machado, de acuerdo con el cronograma que deberá dictarse para la elección de 2024.
La Sala Electoral, al estimar que las primarias son una elección sometida al Poder Electoral, violó el derecho de participación política reconocido en el artículo 23 de la Convención Americana.[6]
En efecto, la Sala Electoral pretende prohibir a la sociedad civil organizarse libremente para seleccionar al candidato unitario, todo lo cual afecta los fundamentos de la sociedad democrática.[7] Se trata, por ello, de un claro caso de judicialización de los derechos políticos, como muestra del autoritarismo que ha promovido la Sala Electoral.[8]
Este abuso debe interpretarse en conjunto con la citación practicada por la Fiscalía General de la República a los miembros de la Comisión Nacional de Primarias -quien tuvo a su cargo la organización del proceso- para comparecer a una citación en calidad de “investigados”, de nuevo, bajo el argumento según el cual solo el Poder Electoral puede organizar elecciones de organizaciones políticas.[9] A esta criminalización también favorece la medida cautelar de amparo constitucional dictada por la Sala Electoral, pues el incumplimiento de esa medida puede ser considerada como un delito -el desacato- tal y como la Sala Electoral ha realizado de manera abusiva.[10]
Como se observa, bajo el falso argumento según el cual las primarias eran un proceso sometido al control del Poder Electoral, la Sala Electoral -así como la Fiscalía- han impuesto restricciones ilegítimas a los derechos políticos, incluso, con amenazas de persecución política a través de procesos penales.
II
Pero además, la Sala Electoral también consideró la inhabilitación administrativa que, supuestamente, impediría a María Corina Machado postularse como candidato. Esta es otra violación -que es ya sistemática- a los derechos políticos reconocidos en la Convención.[11]
Así, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal atribuye a la Contraloría la potestad sancionadora basada en los supuestos de responsabilidad administrativa previstos en la Ley. Una vez declarada esa responsabilidad, previo procedimiento administrativo, el Despacho de la Contraloría podrá acordar, como medida accesoria, la inhabilitación administrativa.[12]
Como su nombre lo indica, esta inhabilitación impide, temporalmente, el derecho a ocupar cargos administrativos en la función pública. Pero la inhabilitación no puede impedir el derecho a postularse a cargos elección popular, pues de acuerdo con la Constitución, ello solo puede ser consecuencia de una sentencia dictada por los tribunales penales.[13]
No obstante, como consecuencia de las reiteradas malas prácticas que han socavado las condiciones de integridad electoral en Venezuela, se ha considerado que las inhabilitaciones administrativas sí impiden el ejercicio de cargos de elección popular.[14] Como es sabido, la Corte Interamericana, en el caso Leopoldo López, consideró que la inhabilitación para el ejercicio de cargos de elección popular impuesta por órganos administrativos es violatoria de la Convención.[15] Esta misma conclusión fue sostenida en el caso Gustavo Petro.[16]
En Colombia, esta materia ha sido objeto de reciente interés[17], a partir de las decisiones dictadas por la Corte Constitutional[18] y el Consejo de Estado[19], a propósito de la potestad disciplinaria que la Procuraduría General de la Nación puede ejercer en relación con funcionarios de elección popular. En resumen, la Corte Constitucional interpretó que la sanción de destitución era compatible con la Convención, en la medida en que su imposición definitiva sea acordada por un juez de cualquier especialidad[20].De allí que la potestad disciplinaria de la Procuraduría sería compatible con la Convención y la Constitución, en la medida en que decisión definitiva dependa de la jurisdicción contencioso-administrativa.[21]
Por su parte, el Consejo de Estado rechazó la interpretación de la Corte y concluyó que solo el juez penal, en sentencia firme, puede afectar el ejercicio de derechos políticos, en concreto, acordando como sanción la destitución o inhabilitación, a partir de una interpretación acorde con el corpus iuris interamericano[22]. Así, el Consejo de Estado afirmó que la limitación a los derechos políticos mediante actos administrativos adoptados por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría incumple “con los requisitos para que proceda la restricción de los derechos reconocidos en el artículo 23.1 de la CADH, específicamente, la causal correspondiente a condena, por juez competente, en proceso penal”.[23]
La interpretación del corpus iuris, con base en el principio pro persona debe ir en el sentido indicado por el Consejo Estado. La Convención es muy específica no solo en cuanto a la reserva judicial, sino en relación con la reserva específica a favor de la jurisdicción penal, como condición para limitar derechos políticos, en concreto, el derecho a acceder y ejercer cargos de elección popular. La Constitución de Venezuela, como vimos, refuerza esta interpretación.[24]
Así, y, en resumen, la inhabitación para el ejercicio de cargos de elección popular solo puede ser acordada por el juez penal, en sentencia definitiva, en aquellos procesos en los cuales, como pena accesoria, se imponga la inhabilitación política.[25]
Precisamente, esa es la diferencia entre la inhabilitación administrativa y la inhabilitación política. La primera puede ser impuesta por la Contraloría, y solo afecta el acceso a cargos administrativos. La segunda solo puede ser dictada por el juez penal, y afecta el ejercicio del derecho de cargos de elección popular.
De esa manera, la sentencia de la Sala Electoral, al cuestionar las primarias sobre la base de la inhabilitación administrativa de María Corina Machado, corrobora la violación a la Convención y a la Constitución, al impedir el ejercicio de derechos políticos. Pero además, esta supuesta inhabilitación es, en sí misma, arbitraria, como veremos de seguidas.
III
En julio de 2023 los medios de comunicación informaron que una dependencia de la Contraloría General de la República, a petición de un diputado cercano al gobierno de Nicolás Maduro, informó que María Corina Machado estaba inhabilitada administrativamente por 15 años. Es con base en esta decisión, precisamente, que la Sala Electoral interfirió en las primarias, incluso, a través de su criminalización.[26]
Lo primero que hay que reiterar es que, como ha establecido la Corte Interamericana, la Contraloría -que es un órgano administrativo- no puede limitar, siquiera temporalmente, el ejercicio del derecho a ser electo. No se trata solo de un derecho humano sino, además, de un componente esencial de la democracia electoral. Ninguna elección en la cual se limite este derecho por medio de decisiones administrativas puede ser considerada libre y justa.
Además, y en segundo lugar, esta inhabilitación no es una sanción accesoria, sino una decisión dictada al margen del debido proceso, lo que viola el derecho a la defensa. Así, no existe ninguna decisión adoptada por el Despacho de la Contraloría que inhabilite administrativamente a María Corina Machado como sanción accesoria a la sanción que, previo procedimiento, declara su responsabilidad. Incluso, tampoco se conoce de la existencia de esa sanción declaratoria de responsabilidad administrativa[27]. Lo único que existe es un documento de una dependencia de la Contraloría que “certifica” que Machado está inhabilitada. Esta certificación es, además, violatoria del Derecho Administrativo, que prohíbe a funcionarios certificar hechos de los cuales tienen conocimiento[28].
En tercer lugar, y en todo caso, es importante diferenciar de nuevo entre la inhabitación administrativa y la política. Solo la segunda puede afectar el derecho de Machado a postularse en las elecciones presidenciales, no solo por cuando así lo dispone la Constitución, sino, además, teniendo en cuenta las obligaciones de la Convención.[29] Por ello, de existir una inhabilitación administrativa -que no existe- esa inhabilitación no podría impedir a Machado postularse en las elecciones presidenciales.
IV
Además de las consideraciones anteriores, resalta el abuso en el que incurrió la Sala Electoral al suspender, mediante medida de amparo cautelar, el proceso de primarias. Así, esta medida cautelar es de imposible ejecución: mal puede suspenderse un acto ya consumado. Además, el amparo cautelar está reservado a la protección provisional de derechos constitucionales, para evitar perjuicios irreparables. Pero mal pueden las primarias violar derecho alguno, al tratarse de un proceso que no genera efectos más allá de las organizaciones integradas en la Plataforma. Las primarias, asi, no restringieron los derechos políticos de quienes decidieron no participar en ella. Por el contrario, ellas permitieron la libre expresión de la participación ciudadana en asuntos políticos.[30]
La improcedencia del amparo cautelar refuerza la interpretación antes afirmada: la Sala Electoral acudió a la figura del amparo cautelar, de manera abusiva, para poder hacer uso del delito de desacato con fines políticos, como ya hizo en relación con la Asamblea Nacional electa en 2015.[31]
De esa manera, existe el riesgo de que cualquier actividad orientada a postular a María Corina Machado como candidata, incluyendo su postulación para las elecciones presidenciales de 2024, sea abusivamente considerada como desacato, lo que pudiera llevar al inicio de procesos penales.
Con lo cual, no estamos solo ante un caso de violación de los derechos políticos, sino ante un caso de constitucionalismo abusivo[32] empleado para tratar de encubrir la persecución política en contra de quienes libremente organizaron y participaron en las primarias. En efecto, no solo se viola el derecho de la sociedad civil a participar libremente en asuntos políticos, así como el derecho a ser electo en cargos de elección popular. Además, se avanza en la sistemática persecución política que socava las bases de la democracia constitucional -y compromete la responsabilidad de quienes ejecutan esa persecución, de cara al Estatuto de la Corte Penal Internacional-[33].
[1] Profesor de Derecho, Universidad Católica Andrés Bello. Profesor invitado, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra. Profesor invitado Universidad Catilla-La Manca. Investigador del Grupo de Derecho Global, Universidad La Coruña. Asociado senior, Center for Strategic & International Studies
[1] “María Corina Machado arrasa en las primarias de la oposición en Venezuela”, El País, 22 de octubre de 2023: https://elpais.com/america/2023-10-23/maria-corina-machado-arrasa-en-las-primarias-de-la-oposicion-en-venezuela.html
[2] Pérez Perdomo, Rogelio, “Judicialización y transformación del régimen: La Corte Suprema venezolana”, en La judicialización de la política en América Latina. México, Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2011, pp. 234 y ss.
[3] Urosa Maggi, Daniela, “La Jurisdicción Contencioso-Electoral”, en Derecho contencioso-administrativo: Libro homenaje al profesor Luis Henrique Farias Mata Caracas, Caracas, 2006, pp. 351 y ss.
Idioma: español
[4] Véase, entre otras, la sentencia de la Sala Electoral nº 38, del 28 de abril de 2000, caso Arsenio Henríquez y otros contra Movimiento al Socialismo (MAS).
[5] Selección de candidatos y democracia interna en los partidos de América Latina, Biblioteca de Reformas Políticas nº 1, Internacional IDEA, Lima, p. 16
[6] También se viola el artículo 62 de la Constitución, que reconoce la libre participación en asuntos públicos.
[7] Sentencia de 23 de junio de 2005, caso Yatama Vs. Nicaragua (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) Serie C Nº 1271, párrafo 191.
[8] Urosa Maggi, Daniela, “Justicia electoral y autoritarismo judicial en Venezuela”, en Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano No 14, Caracas, 2018, pp. 317 y ss.
[9] “La investigación penal de la Fiscalía contra los organizadores de las primarias opositoras es más política que judicial”, Acceso a la Justicia, 1 de noviembre de 2023, tomado de: https://accesoalajusticia.org/investigacion-penal-fiscalia-contra-organizadores-primarias-opositoras-es-mas-politica-que-judicial/
[10] En Venezuela, el incumplimiento de mandamientos de amparo -incluso cautelares- es tipificado como delito. Por ello, esta figura fue empleada abusivamente por la Sala Electoral y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para desconocer las elecciones de la Asamblea Nacional en 2015. Véase: Brewer-Carías, Allan, Dictadura Judicial y perversión del Estado de Derecho. La Sala Constitucional y la destrucción de la democracia en Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana International, Caracas, 2016. Véase allí nuestro estudio “El asedio a la Asamblea Nacional”, pp. 51 y ss.
[11] Brewer-Carias, Allan, “La incompetencia de la administración controlora para dictar actos administrativos de inhabilitación política restrictiva del derecho a ser electo y ocupar cargos públicos”, en El control y la responsabilidad en el Administración Pública. IV Congreso Internacional de Derecho Administrativo Margarita, Editorial Jurídica Venezolana-Centro de Adiestramiento Jurídico, 2012, pp. 326 y ss.
[12] De acuerdo con el artículo 105 de la Ley, una vez declarada la responsabilidad administrativa e impuesta a sanción, de manera accesoria, el Contralor puede “acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes”. La competencia es exclusiva del Contralor, o sea, la máxima autoridad.
[13] Así lo dispone el artículo 42 de la Constitución, según el cual el ejercicio de los de los derechos políticos “sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley”. Véase lo que planteamos en Hernández G., José Ignacio, “La inconstitucionalidad de la competencia del Contralor General de la República para acordar la inhabilitación en el ejercicio de funciones públicas”, en Revista de Derecho Público nº 114, Caracas, 2008, pp. 55 y ss.
[14]Brewer-Carías, Allan, “La inconstitucional inhabilitación políticas y revocación de su mandato popular, impuestos al gobernador del estado Miranda Henrique Capriles Radonski, por un funcionario incompetente e irresponsable, actuando además con toda arbitrariedad”, en Revista de Derecho Público, nº 149-150, Caracas, 2017, pp. 326 y ss., y Sira, Gabriel, “La integridad electoral en Venezuela”, en Libro Homenaje al Dr. Pedro Nikken, Tomo II, Academia de Ciencias Políticas y Sociales-Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,2021, pp. 807 y ss.
[15] Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 1 de septiembre de 2011, caso López Mendoza vs. Venezuela (Fondo, Reparaciones y Costas). En el párrafo 107, se concluyó que “en el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.
[16] Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 8 de julio de 2020, caso Petro Urrego vs. Colombia (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 95.
[17] Véase el estudio del profesor del Departamento Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, Juan Camilo Armado Garzón, “La inseguridad jurídica derivada del control jurisdiccional de las sanciones disciplinarias que restringen derechos políticos de servidores públicos de elección popular”, 2023. Consultado en original.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-030, de 16 de febrero de 2023.
[19] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 29 de junio de 2023.
[20] Párrafo 294. Según la Corte, se exige solo una reserva judicial -y no una reserva estricta a la justicia penal. (párrafo 307).
[21] Párrafos 309 y 333.
[22] Párrafos 18 y 51.
[23] Párrafo 53.
[24] Artículo 42. Asimismo, el artículo 65 de la Constitución, al disponer las condiciones de elegibilidad, dispone que “no podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a partir del cumplimiento de la condena y de acuerdo con la gravedad del delito”.
[25] Artículos 10.3 y 24, Código Penal.
[26] Nos referimos a un documento identificado como el oficio nº DGPE-23-08-00-008 de 27 de junio de 2023, supuestamente emitido por el Director General de Procedimientos Especiales. El oficio recuerda que, en 2015, María Corina Machado fue inhabilitada en 2015 por doce meses, y, además, comunica que hay una inhabilitación administrativa por quince años. Pero esa supuesta inhabilitación no ha sido dictada en el marco del procedimiento administrativo sancionador previsto en la Contraloría. Con lo cual, este oficio declara la existencia de una inhabilitación que no es inexistente. Vid. Brewer-Carías, Allan, Kakistocracia depredadora e inhabilitaciones políticas: el falso Estado de Derecho en Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2023, pp. 110 y ss.
[27] Como vimos, el artículo 105 de la Ley, la inhabilitación es una sanción accesoria basada en el acto que declara la responsabilidad administrativa, y que solo puede ser adoptada por el Contralor.
[28] Como explica Brewer-Carías, el Derecho Administrativo venezolano prohíbe a funcionarios emitir actos en los cuales éstos constaten o declaren sobre hechos que conocen con ocasión al ejercicio de sus funciones. De nuevo, no existe ningún acto administrativo que, en el marco del procedimiento sancionador, imponga la sanción de inhabilitación administrativa. Vid. Kakistocracia depredadora e inhabilitaciones políticas: el falso Estado de Derecho en Venezuela, cit.
[29] Es importante recordar que, en 2019, Venezuela volvió a hacerse parte de la Convención, con lo cual, aplican las obligaciones derivadas de ésta. Vid. Hernández G., José Ignacio, “La jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para conocer de violaciones de derechos humanos en Venezuela luego de 2013”, en Revista de Derecho Público nº 173-174, 2023, pp. 33 y ss.
[30] Tal y como la Sala Electoral ha recordado, la medida de amparo constitucional es inadmisible cuando la supuesta situación que vulnera derechos constitucionales es irreparable (sentencia nº 131 de 15 de noviembre de 2020). En tanto las primarias ya se consumaron, cualquier supuesta situación infringida sería irreparable.
[31] Tal y como explicamos, en diciembre de 2015 la Sala Electoral acordó medida cautelar de amparo suspendiendo la proclamación de diputados electos por las representaciones indígenas, a pesar de que ya los diputados habían sido proclamados. La Sala Electoral y la Sala Constitucional declararon el desacato, o sea, el supuesto incumplimiento de esa medida cautelar. Se trató de un claro abuso orientado a desconocer las funciones de la Asamblea electa en 2015. Vid. Torrealba Sánchez, Miguel Ángel, “La justicia electoral erigida en obstáculo para la paz en Venezuela: El caso de la suspensión cautelar de la proclamación de los diputados del Estado Amazonas como instrumento para obstaculizar la Constitución del parlamento e impedir la representación política”, en Revista de Derecho Público nº 145-146, 2016, pp. 319 y ss.
[32] Landau, David, “Abusive Constitutionalism”, en U.C. Davis Law Review N° 47 (1), 2013, pp. 189 y ss. y Collot, Pierre-Alain, “Propos introductifs. Constitutionnalisme abusif et régimes hybrides” en Le constitutionnalisme abusive en Europe, Mare & Martin, Paris, 2022, pp. 23 y ss.
[33] El artículo 7 de la Corte Penal Internacional tipifica los delitos de lesa humanidad, incluyendo la “persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos” (literal h, numeral I). La Misión Internacional Independiente de Determinación de los Hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela, creada por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, en Resolución nº 42/25, ha concluido que existen razones para considerar que el Gobierno de Venezuela ha incurrido en crímenes de lesa humanidad. Recientemente, ha concluido que “tiene motivos razonables para creer que las autoridades han utilizado la inhabilitación política para impedir que miembros de la oposición se postulen a cargos públicos” (Informe de la misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela, nº A/HRC/54/5, de 18 de septiembre de 2023, párrafo 70). Actualmente la Fiscalía de la Corte Penal Internacional adelanta una investigación sobre Venezuela.
Para citar: José Ignacio Hernández, “La judicialización de las primarias en Venezuela y la violación de los derechos políticos: el caso de las inhabilitaciones a cargos de elección popular” en Blog Revista Derecho del Estado, 10 de noviembre de 2023. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2023/11/10/la-judicializacion-de-las-primarias-en-venezuela-y-la-violacion-de-los-derechos-politicos-el-caso-de-las-inhabilitaciones-a-cargos-de-eleccion-popular/