Aproximación a la consulta popular
Por: Juan Camilo Tauta Correa[1]
Comentario al artículo
Johanna Fabiola Caldón Palechor, Adriana Sofía Mosquera Rodríguez, Julián Andrés Gutiérrez Pisso
Revista Derecho del Estado. 61 (Enero-Abril 2024)
Discusión
Los autores plantean el estudio del mecanismo de consulta popular como herramienta, al alcance de las comunidades, para impedir proyectos de exploración y extracción de recursos naturales no renovables, particularmente proyectos de minería. Lograr en el país un entendimiento adecuado de los mecanismos de participación es un objetivo que interesa a todos los ciudadanos. La participación política de la sociedad es una condición necesaria para hablar de democracia y el reflejo de la legitimidad de las instituciones. El uso de figuras jurídicas sin atender al sentido verdadero de las instituciones impide la gestión de conflictos, la articulación armónica, la resolución de problemáticas sociales y mina la confianza de la ciudadanía en el sistema jurídico. Ello también resulta de la existencia de una normativa repetitiva, confusa y desordenada acerca de los mecanismos de participación ciudadana y de la organización territorial. Igualmente, el olvido de los métodos de sistematización del derecho de origen jurisprudencial impide lograr claridad acerca de las subreglas jurisprudenciales vigentes, su uso en la resolución de casos similares y la unificación de la jurisprudencia de las altas cortes.
Mecanismos de participación ciudadana e interés general
La participación política es una de las formas que tiene la ciudadanía a su alcance para hacer escuchar su voz a los gobernantes, conformar la voluntad popular e influir en las decisiones que los afectan. En una sociedad democrática así se manifiesta la soberanía, entendida como el poder que permite a las sociedades su autodeterminación mediante la propia organización de la sociedad y la expedición de normas jurídicas (Naranjo, 2018).
En cuanto a los mecanismos de participación ciudadana, la Constitución Política colombiana consagra algunos tales como el voto, la consulta popular o la iniciativa legislativa ciudadana, entre otros (art. 103 C. P.). Sin que esto sea obstáculo para reconocer la importancia de otros mecanismos de participación en la sociedad como la protesta o la discusión abierta. Estos mecanismos son, pues, los modos de expresión de la voluntad nacional “fuente de todo poder público” (art. 3 C. P.).
Ahora bien, si seguimos la línea de pensamiento establecida por Jean-Jacques Rousseau en El Contrato Social, al decir que “la fuerza no hace el derecho (y que) no se está obligado a obedecer sino a los poderes legítimos”, se tiene que en una sociedad compleja como la nuestra, la fuerza no sólo traduce fuerza física, sino que también hace referencia a los modos de presión social, como el uso inadecuado de las figuras jurídicas o el abuso de estas instituciones para el logro de fines particulares.
En nuestra manera de entender el mundo y organizarnos como Estado –reflejado en el ordenamiento jurídico– ya desde el mismo artículo 1° constitucional hemos sabido consagrar “la prevalencia del interés general” como valor fundante de nuestra sociedad. Interés general que debe mirar al bienestar de todos, a la unidad de la nación y al aseguramiento de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz para todos los colombianos y para todo aquél que se encuentre en territorio colombiano (Preámbulo Constitución).
Con miras al logro del interés general, los mecanismos de participación ciudadana deberían ser usados como herramientas de realización democrática, lejos de las formas de abuso o manipulación del derecho. De lo contrario se enfrentaría un panorama de pérdida de legitimidad de las instituciones jurídicas y del derecho en sí, impidiendo el entendimiento y la solución concertada de problemas sociales, vaciando la democracia de significado y acercándonos a la inseguridad jurídica.
Sobre la línea jurisprudencial
Sin embargo,lo anterior no significa que toda la responsabilidad recaiga en el uso que hace la ciudadanía de los mecanismos de participación ciudadana. El entendimiento dado a la figura por parte de la Corte Constitucional y la falta de tecnificación de la línea jurisprudencial sobre consulta popular en proyectos extractivos es también un factor a tener en cuenta.
En un esfuerzo de sistematización, el valioso trabajo del profesor Diego Eduardo López Medina, El Derecho de los Jueces, ha dado luces a nuestra cultura jurídica. Donde hace un llamado a al uso estructurado y metódico de los derechos fundamentales a fin de lograr su comprensión, efectividad y transmisión mediante subreglas jurisprudenciales claras y ordenadas, aplicables a casos similares.
Como menciona el citado profesor López Medina “el peor enemigo de los derechos fundamentales en Colombia es, por una rara paradoja, su uso desestructurado, indiscriminado y repetitivo”. Por analogía, lo mismo podría decirse del mecanismo de consulta popular: su uso inadecuado puede convertirse en su peor aliado, si resulta en generar confusión, pérdida de eficacia del mecanismo y de la confianza ciudadana en las instituciones jurídicas.
Según los autores, si bien en un comienzo las sentencias C-180-1994, C-123-2014, C-150-2015, C-035-2016 y T-445-2016 desarrollaron una línea jurisprudencial en la que se reconocía la capacidad de las consultas populares para impedir proyectos de exploración y explotación de recursos del subsuelo; un reentendimiento posterior de la misma Corte Constitucional produjo la respuesta contraria: desarrollada mediante las sentencias SU-095-2018, C-053-2019 y SU-411-2020, entendiendo que la consulta popular no es el mecanismo adecuado para permitir o impedir la exploración y explotación de los recursos naturales del subsuelo en proyectos mineros.
Sin embargo, dicha afirmación debe ser tomada con cautela en tanto que la Corte no en todas las sentencias analizadas se refieren a la consulta popular como mecanismo habilitante o prohibitivo de los proyectos de extracción minera. Baste con poner de presente la sentencia C-180 de 1994, donde la Corte Constitucional no analiza el mecanismo de participación ciudadana en relación a proyectos extractivos, sino que realiza el control previo de constitucionalidad de la Ley 134 de 1994, ordenado por el artículo 241-8 constitucional, al tratarse de un proyecto de ley estatutaria. Es decir, si bien la sentencia trata sobre el mecanismo de consulta popular, no lo hace en el sentido que le atribuye la línea jurisprudencial planteada, en relación a su capacidad de decidir la viabilidad de proyectos mineros en los territorios.
Propiedad del subsuelo e importancia medioambiental
Por su parte, se encuentra la problemática de la gestión del suelo y el subsuelo por parte de entidades nacionales o territoriales, y la problemática medioambiental de la actividad extractiva en sí. Mientras que el artículo 332 constitucional establece que la propiedad del “subsuelo y de los recursos naturales” está en cabeza del Estado, el artículo 287 superior otorga a las entidades territoriales “autonomía para la gestión de sus intereses (…) dentro de los límites de la constitución y la ley”, incluyendo el “administrar los recursos”.
Estas normas terminan generando conflicto, el cual parece no resolverse con la facultad de dirección general de la economía en cabeza del Estado, que otorga el artículo 334 de la Constitución. Por el contrario, son varias las normas constitucionales y las leyes que desarrollan las facultades de ordenamiento territorial, cuidado del medioambiente y administración de recursos a cargo de los entes territoriales.
Con todo, aun cuando se reconociera la prevalencia de las competencias del poder central sobre las de las entidades territoriales, quedaría el problema ambiental de la afectación del suelo. Pues, aun cuando se acepte que el mencionado artículo 332 otorga la propiedad de los recursos del subsuelo al Estado central, lo cierto es que este tipo de actividades, inevitablemente, tienen efectos también en el suelo de los territorios, en su equilibrio ambiental y en la vida de las comunidades donde se desarrollan actividades extractivas.
Reflexión
La importancia del asunto demanda una actuación seria y proactiva del legislador que dé como resultado un marco normativo claro, sistemático y suficiente que otorgue a la ciudadanía mecanismos de participación efectiva sobre las decisiones que les interesan, permitan a la administración lograr una verdadera actividad coordinada en sus diferentes niveles, y brinden al juez constitucional herramientas adecuadas para la protección de los derechos de las comunidades.
Es también deber de la ciudadanía actuar con lealtad en la búsqueda de la protección de sus derechos, lo cual se dificulta ante un marco normativo poco claro. Donde la propia jurisprudencia no sostiene sus conceptos de una sentencia a otra ni hace un esfuerzo de sistematización de las líneas. La administración se debate en una lucha de fuerzas entre el nivel central y el territorial que termina limitando la actividad del Estado y la coordinación de sus entes.
Igualmente, se abren preguntas acerca del mecanismo de consulta, respecto de si se trata de un verdadero mecanismo de democracia participativa o si se trata, en últimas, de otra expresión de la democracia representativa, en tanto que, si bien inicialmente se habla de la decisión del pueblo, lo cierto es que en su trámite esa “decisión” debe pasar nuevamente por el órgano legislativo para traducir la mencionada decisión en normas concretas que la materialicen. También pueden plantearse interrogantes respecto de su aspecto decisional, pues si bien la Constitución habla del resultado de la consulta como una decisión, la jurisprudencia lo trata más como una opinión que el gobernante solicita al pueblo a la hora de decidir.
Finalmente, para debatir si estamos ante un marco jurídico adecuado, es importante lograr una aproximación de las comunidades al conocimiento actual en la materia, de lo contrario, resultará muy difícil la realización de actividades económicas socialmente responsables y ambientalmente sostenibles. Así mismo, es deber de todos aportar al acompañamiento de las comunidades en el proceso de gestión del territorio, estando ante escenarios que superan en muchos puntos las concepciones clásicas del derecho y que trascienden hacia escenarios éticos y filosóficos, como también lograr la inclusión de todos los sectores poblacionales en la discusión.
BIBLIOGRAFÍA
- Correa Henao, M. & Robledo Silva, P. (2018). Consultas populares mineras desde el derecho constitucional: democracia, ruptura, cultura. En Padrón Pardo, F. & Correa Henao, M. (Eds.). ¿El Estado Constitucional en Jaque? Universidad Externado de Colombia.
- Dworkin, R. Los Derechos en serio. (2002). Ariel.
- Fernández Parra, S. A. (2018). Los efectos de las consultas populares que pretenden prohibir la minería en Colombia. En F. Padrón Pardo, M. Correa Henao (Eds.). ¿El Estado Constitucional en Jaque? Universidad Externado de Colombia.
- López Medina, D. E. (2006). El Derecho de los Jueces. Legis.
- Naranjo, V. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. (2018) Temis.
- Rousseau, J. J. El Contrato Social. (2010). Mestas ediciones.
- Constitución Política de Colombia de 1991: Preámbulo, Arts. 1, 2, 3, 40, 103, 104, 105, 287, 288, 332, 334.
- Sentencias de la Corte Constitucional: C-180 de 1994, C-123 de 2014, C-150 de 2015, C-35 de 2016, T-445 de 2016, SU-95 de 2018, C-53 de 2019, SU-411 de 2020.
- Leyes: Ley 134 de 1994, Ley 136 de 1994, Ley 1454 de 2011, Ley 1757 de 2015.
[1] Abogado de la Universidad Sergio Arboleda. Asesor jurídico y litigante en Partners Consulting Corporation. Columnista Blog Revista Derecho del Estado. Miembro del Observatorio de Derecho Ambiental y Tierras de la Universidad Externado de Colombia. Miembro de la Red Juvenil de Arbitraje del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá (RJA – CAC).
Para citar: Juan Camilo Tauta Correa, “Aproximación a la consulta popular” en Blog Revista Derecho del Estado, 14 de agosto de 2025. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2025/08/14/aproximacion-a-la-consulta-popular/