¿Y las Entidades Territoriales Indígenas? La omisión de la Ley 1454 de 2011 frente a los esquemas asociativos territoriales indígenas

Una lectura actual del problema planteado por Paula Robledo Silva sobre los esquemas asociativos territoriales

Lea más sobre el tema de la entrada en nuestra revista: Diálogo interétnico: diálogo entre ontologías. La equivocación controlada como herramienta para el operador jurídico

José Guillermo Espinosa¹

Resumen

Los artículos 9, 10 y 11 de la Ley Organica de Ordenamiento Territorial Ley 1454 de 2011 (LOOT) regulan los esquemas asociativos territoriales, pero excluyen dentro de este régimen a las Entidades Territoriales Indígenas (ETIs), pese a su reconocimiento constitucional como entidades territoriales (artículo 286 Constitucional). Esta exclusión planteó inicialmente un problema de omisión legislativa absoluta (C-489 de 2012). Sin embargo, la evolución normativa y jurisprudencial del régimen de las ETIs permite replantear actualmente la cuestión como una posible omisión legislativa relativa. El comentario analiza esta transformación y sus implicaciones para el ejercicio efectivo de la autonomía territorial indígena.

1. De la exclusión de las Entidades Territoriales Indígenas a la pregunta por su asociatividad

En 2023, Paula Robledo Silva publicó en la Revista Digital de Derecho Administrativo el artículo “Esquemas asociativos territoriales: otra manifestación del sesgo excluyente del Legislador hacia los pueblos indígenas colombianos”, en el que examinó la exclusión de las ETIs del régimen de esquemas asociativos desarrollado por el capítulo segundo de la Ley 1454 de 2011. La autora destacó que, mientras los artículos 9, 10 y 11 de la LOOT establecieron mecanismos para que las entidades territoriales actuaran conjuntamente en torno a intereses comunes, las ETIs quedaron por fuera de este diseño.

El planteamiento de Robledo Silva resulta especialmente relevante porque vinculó la asociatividad territorial con el ejercicio de la autonomía territorial indígena y señaló esta exclusión como una manifestación del déficit de desarrollo normativo de las ETIs. Para entonces, sin embargo, los Territorios Indígenas aún carecían de un régimen jurídico que permitiera su funcionamiento pleno como entidades territoriales.

El contexto jurídico actual permite retomar esta discusión desde una perspectiva distinta. Los avances normativos y jurisprudenciales en materia de ETIs obligan a preguntarse si su exclusión de los esquemas asociativos continúa siendo simplemente la consecuencia de un “sesgo colonialista” del modelo de ordenamiento territorial colombiano o si, dadas las condiciones actuales, puede configurarse como una omisión legislativa relativa. Esta es la cuestión que orienta el presente comentario.

Es por lo anterior que el problema planteado en aquel momento puede formularse hoy de una manera distinta. ¿Qué ocurre con la exclusión de las ETIs de los esquemas asociativos territoriales cuando la legislación nacional ha avanzado en la regulación de su funcionamiento y cuando la jurisprudencia constitucional ha reconocido la existencia de territorialidades indígenas cuya administración y gestión supera los límites de una entidad territorial individual?  

La anterior pregunta permite retomar la tesis de Robledo Silva, pero también reformularla bajo las condiciones normativas y jurisprudenciales actuales.

•  La exclusión de las ETIs y la evolución del problema constitucional: de la omisión absoluta a la relativa

La ausencia de una regulación integral sobre las ETIs no constituye un problema nuevo del constitucionalismo colombiano. En realidad es un problema de vieja data que ya ha sido objeto de análisis en la Sentencia C-489 de 2012, en la cual la Corte Constitucional estudió una demanda contra la Ley 1454 de 2011 y concluyó que existía una omisión legislativa absoluta respecto del desarrollo de las ETIs previsto en el artículo 329 de la Constitución. Por esta razón, al no tener competencia para resolver demandas por omisiones absolutas, la Corte se declaró inhibida frente a ese cargo, pero exhortó al Gobierno y al Congreso a expedir la regulación orgánica correspondiente.

Más de una década después, la situación seguía siendo problemática. En la Sentencia C-054 de 2023, la Corte constató que habían transcurrido más de treinta años desde la Constitución de 1.991 sin que se hubiera expedido la ley orgánica exigida por el artículo 329, y reiteró que ese silencio legislativo – absoluto – afecta la autonomía, la libre determinación y la eficacia del diseño constitucional territorial.

Sin embargo, entre el artículo de Robledo Silva y el presente se produjo una transformación importante. El Decreto Ley 632 de 2018 estableció un régimen especial para la puesta en funcionamiento de determinados Territorios Indígenas de la Amazonía y, posteriormente, el Decreto Ley 488 de 2025 avanzó en la regulación del funcionamiento de los Territorios Indígenas y en su coordinación con otras entidades del Estado. La propia Corte Constitucional, en la Sentencia C-477 de 2025, distinguió los objetos de los Decretos 1953 de 2014, 632 de 2018 y 488 de 2025, destacando que este último busca poner en funcionamiento los Territorios Indígenas y definir mecanismos para su coordinación con otras entidades estatales.

Por ello, la pregunta ya no es solamente por qué la Ley 1454 de 2011 no desarrolló los esquemas asociativos de las ETIs. La pregunta es también por qué, una vez reconocido y desarrollado progresivamente su carácter de entes político-administrativos (art. 2 Dec. 488/25), los Territorios Indígenas continúan excluidos de los instrumentos de cooperación territorial que el ordenamiento ofrece a las demás entidades territoriales.

Aquí puede producirse un desplazamiento conceptual importante: lo que en el contexto de la Sentencia C-489 de 2012 podía ser entendido como una omisión legislativa absoluta, hoy puede plantearse respecto de los esquemas asociativos como una omisión legislativa relativa.

No se trataría, entonces, de afirmar que el legislador no reguló las ETIs en términos generales. El reproche sería más concreto: al regular los mecanismos de asociación entre entidades territoriales, estableció un régimen que permite la cooperación entre determinadas entidades territoriales, pero no contempló a las ETIs, pese a que estas forman parte de la organización territorial constitucional y cuentan progresivamente con instrumentos jurídicos para ejercer funciones político-administrativas en materia de salud (SISPI), educación (SEIP) y autoridad ambiental indígena (AAI).

• Los Jaguares del Yuruparí: una macro territorialidad que desborda las categorías jurídicas de la LOOT

La importancia práctica de esta discusión puede observarse en los ejercicio de puesta en funcionamiento de las ETIs que se adelantan en la Amazonía oriental colombiana. La Sentencia T-106 de 2025 ofrece un ejemplo particularmente ilustrativo: el Macroterritorio de los Jaguares del Yuruparí o de la Gente de Afinidad del Yuruparí. La Corte describe este espacio como una territorialidad compleja (p. (154) que conecta aproximadamente seis millones de hectáreas y reúne a Pueblos Indígenas ubicados en una zona que incluye completamente las cuencas de los ríos Mirití-Paraná y Pirá-Paraná, la cuenca alta del río Tiquié y la cuenca baja del río Apaporis, todos afluentes del Caquetá (p. 119-120).

Lo relevante para esta discusión es que la Corte en la sentencia no redujo el Macroterritorio a una simple delimitación geográfica. Reconoció que funciona como un espacio de manejo ambiental y de organización social y política, en el que las autoridades indígenas desarrollan responsabilidades complementarias e interdependientes. Más adelante, dentro de los apartados de la providencia, la Corte fue todavía más explícita: reconoció al Macroterritorio de la Gente de Afinidad del Yuruparí como un “espacio de coordinación para la gestión territorial y ambiental conjunta” (p. 114) de los consejos indígenas accionantes.

Esta caracterización resulta especialmente significativa para el debate sobre los esquemas asociativos. No se pretende afirmar que el Macroterritorio de los Jaguares del Yuruparí sea, en términos jurídicos actuales, un esquema asociativo territorial de los previstos en la Ley 1454 de 2011. No lo es. Su fundamento, naturaleza y formas de gobierno y administración responden a una territorialidad indígena propia.

Pero sí permite formular una pregunta: ¿no existe allí una realidad territorial que evidencia precisamente la necesidad funcional y material que justifica los esquemas asociativos territoriales indígenas? Hay varios Territorios Indígenas que conservan su autonomía y sus formas propias de gobierno, pero que, al mismo tiempo, comparten relaciones culturales, ambientales y territoriales que hacen necesaria la gestión conjunta de determinados asuntos.

La diferencia es que, mientras el ordenamiento estatal dispone de categorías jurídicas para que departamentos, municipios, distritos y otras entidades territoriales – como es el caso de las áreas metropolitanas – articulen sus intereses comunes, no existe, en el ordenamiento jurídico actual, una figura equivalente que permita a las ETIs desarrollar formalmente un esquema de asociación territorial indígena.

Las sentencias T-248 de 2024 y T-106 de 2025 muestran que esta ausencia tiene consecuencias prácticas. La Corte en la última providencia identificó la falta de articulación de las entidades estatales frente al Macroterritorio y relacionó esa situación con las barreras administrativas e institucionales existentes para la conformación de las ETIs. Por ello, ordenó, entre otras medidas, reconocer el Macroterritorio como espacio de coordinación para la gestión territorial y ambiental conjunta de los consejos accionantes y avanzar en la implementación del Decreto Ley 632 de 2018.

En síntesis, el caso demuestra entonces que la asociatividad territorial no constituye una cuestión meramente instrumental. Puede ser una condición para que determinadas territorialidades indígenas puedan ejercer efectivamente sus competencias y proteger intereses que trascienden los límites de cada entidad territorial.

• De la igualdad a la autonomía territorial indígena: ¿una omisión legislativa relativa?

El artículo 10 de la Ley 1454 de 2011 contiene actualmente una enumeración de los esquemas asociativos territoriales en la que no aparecen las ETIs. Esta exclusión puede ser examinada, al menos, desde dos dimensiones constitucionales.

La primera es el principio de igualdad. Las ETIs son reconocidas por la Constitución como entidades territoriales y, por tanto, forman parte del mismo modelo de organización territorial dentro del cual se encuentran departamentos, distritos y municipios. Ello no significa que todas las entidades territoriales sean idénticas ni que deban recibir exactamente el mismo tratamiento jurídico. Pero sí exige preguntarse si existe una “razón suficiente” para excluir a las ETIs de una herramienta de cooperación territorial que el ordenamiento reconoce a otras entidades.

El problema no es, por tanto, que la Ley 1454 haya establecido diferencias entre entidades territoriales – algo que resulta constitucionalmente admisible –, sino que haya omitido una categoría de entidades respecto de un instrumento cuya finalidad es precisamente permitir la gestión conjunta de intereses territoriales comunes.

La segunda dimensión corresponde a la autonomía territorial indígena – como principio y como derecho –. La Constitución reconoce la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses y, en el caso de los Pueblos Indígenas, esta autonomía debe interpretarse conjuntamente con los artículos 7, 286, 287 y 330 de la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha insistido en que la autonomía territorial indígena no puede entenderse como una mera declaración, sino como un principio/derecho relacionado con el autogobierno, la gestión del territorio y la capacidad de las autoridades indígenas para adoptar decisiones sobre asuntos propios.

Desde esta perspectiva, la posibilidad de asociarse puede ser entendida como una dimensión de la propia autonomía. Si dos o más ETIs tienen intereses territoriales, ambientales, culturales o económicos comunes que trascienden individualmente sus respectivos territorios, ¿por qué deberían estar impedidas de crear un mecanismo jurídico de cooperación que sí está disponible para otras entidades territoriales?

La respuesta a la anterior pregunta puede conducir a concluir que, en la actualidad, la exclusión de las ETIs de los esquemas asociativos de los que trata la Ley 1454 de 2011 no es simplemente una manifestación del “sesgo colonialista” del modelo de ordenamiento territorial colombiano, en realidad se trata de una omisión legislativa relativa “sobreviniente” con relevancia constitucional.

• A modo de conclusión: la ruta para reconocer la asociatividad territorial indígena

El problema planteado por Robledo Silva en 2023 permite, en la actualidad, formular una nueva hipótesis constitucional para 2026: la exclusión de las ETIs del régimen de esquemas asociativos territoriales podría ser examinada por la Corte Constitucional como una omisión legislativa relativa o como una inconstitucionalidad sobreviniente.

Una eventual acción pública de inconstitucionalidad podría estructurarse alrededor de dos cargos principales. El primero estaría relacionado con el artículo 13 de la Constitución, por la exclusión injustificada de las ETIs frente a otras entidades territoriales que sí pueden constituir esquemas asociativos. El cargo tendría que demostrar que existe una situación comparable, que la exclusión genera un tratamiento diferenciado y que el legislador omitió incorporar un supuesto que, de acuerdo con la Constitución, debía formar parte de la regulación.

El segundo tendría como fundamento la autonomía territorial indígena, derivada de los artículos 1, 7, 286, 287 y 330 de la Constitución. En este caso, el argumento no sería simplemente que las ETIs tienen derecho a recibir el mismo tratamiento que las demás entidades territoriales, sino que la ausencia de esquemas asociativos de cooperación puede limitar injustificadamente su capacidad para gestionar autónomamente intereses territoriales comunes.

Estos dos cargos irían enfocados a demostrar la configuración de una omisión legislativa relativa que, por supuesto, de acuerdo al desarrollo de la Corte, tiene también una metodología propia para su análisis y decisión. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que la pretensión de inconstitucionalidad tampoco tendría que consistir necesariamente en expulsar el artículo 10 del ordenamiento jurídico. Una alternativa constitucionalmente adecuada podría ser solicitar a la Corte una sentencia integradora “aditiva” o de exequibilidad condicionada, mediante la cual se establezca que la enumeración de los esquemas asociativos territoriales no puede interpretarse en el sentido de excluir a las Entidades Territoriales Indígenas – ETIs – de la posibilidad de definir mecanismos asociativos, de conformidad con la Constitución, sus sistemas propios de gobierno y la regulación orgánica correspondiente.

La discusión frente a los esquemas asociativos plantea preguntas adicionales que deberán ser examinadas con mayor profundidad: si el artículo 10 contiene realmente una lista cerrada; cuál es el alcance del artículo 11 cuando utiliza la expresión “dos o más entes territoriales”; si una interpretación constitucionalmente adecuada permitiría incorporar a las ETIs sin necesidad de una intervención judicial; y, en caso contrario, cuáles serían los límites de una sentencia integradora de la Corte.

Pero precisamente sobre las anteriores cuestiones reside la importancia de retomar el trabajo de Robledo Silva. Su artículo identificó una manifestación del problema. Los desarrollos normativos y jurisprudenciales posteriores permiten formular una pregunta adicional: si las Entidades Territoriales Indígenas – ETIs forman parte del modelo territorial constitucional y si la asociatividad constituye una herramienta para el ejercicio de la autonomía, ¿puede mantenerse indefinidamente su exclusión de los esquemas asociativos territoriales?

La experiencia del Macroterritorio de los Jaguares del Yuruparí sugiere que la respuesta no puede buscarse únicamente en las categorías tradicionales del ordenamiento territorial colombiano. La Constitución de 1.991 no reconoció solamente una pluralidad de entidades administrativas; reconoció también una pluralidad de formas de entender y gobernar el territorio. En ese sentido, la pregunta que deja abierta el trabajo de Paula Robledo Silva adquiere hoy una nueva dimensión: si el ordenamiento jurídico reconoce el derecho de las entidades territoriales a asociarse para gestionar conjuntamente sus intereses, ¿por qué las Entidades Territoriales Indígenas – ETIs – deberían ser las únicas que no puedan hacerlo?

1. Abogado de la Universidad de la Amazonia y magíster en Derecho Constitucional. Sus líneas de investigación se centran en el derecho constitucional, el derecho público, la descentralización territorial, los derechos de los pueblos indígenas y el pluralismo jurídico. Actualmente acompaña procesos de formalización de Entidades Territoriales Indígenas en la Amazonía colombiana. ↩︎

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Para citar: José Guillermo Espinosa, “¿Y las Entidades Territoriales Indígenas? La omisión de la Ley 1454 de 2011 frente a los esquemas asociativos territoriales indígenas” en Blog Revista Derecho del Estado, 11 de septiembre de 2026. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2026/09/11/borrador-automatico/