¿Puede la administración inaplicar la ley por inconvencionalidad?
Daniel E. Flórez-Muñoz1
Lea más sobre el tema de la entrada en nuestra revista: La autoridad del poder constituyente
Desde que la Corte Interamericana afirmó en Gelman vs. Uruguay que el control de convencionalidad es «función y tarea de cualquier autoridad pública y no solo del Poder Judicial», una pregunta incomoda al derecho administrativo colombiano: si un alcalde, un superintendente o la Procuraduría deben controlar la convencionalidad de las leyes, ¿pueden también dejar de aplicarlas? La doctrina ha llamado a esa facultad excepción de inconvencionalidad, por analogía con la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4 de la Constitución. Algunos autores la extienden a todos los funcionarios y la presentan como «última garantía» aun frente a la cosa juzgada constitucional. Otros la niegan en bloque por el principio de legalidad. Mi tesis es intermedia, a saber, la excepción es viable en sede administrativa, pero no como una potestad general equivalente a la del juez.
Lo que dijo San José y lo que no dijo
La fórmula interamericana ha sido menos expansiva de lo que se suele creer. Ya en Trabajadores Cesados del Congreso, de 2006, la Corte precisó que el control se ejerce «en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes». Y en la supervisión de Gelman (2013) distinguió dos cosas, la sentencia dictada contra un Estado lo vincula como cosa juzgada en todos sus órganos; la jurisprudencia dictada en otros casos opera como norma convencional interpretada.
Esa distinción es la clave del problema colombiano. En Petro Urrego vs. Colombia, la Corte declaró que una autoridad administrativa no puede destituir ni inhabilitar a un servidor de elección popular y ordenó adecuar el derecho interno. Pero esa orden se dirigió al Estado y, en particular, al legislador. Cuando en la supervisión de 2021 la Corte quiso una inaplicación, la pidió de manera específica, que el Estado siguiera sin aplicar el tipo penal del artículo 5 de la Ley 1864 de 2017. No le pidió a la Procuraduría que dejara de aplicar su ley de competencia.
La respuesta interna: el bloque como filtro
La Corte Constitucional, por su parte, ha admitido desde la C-122 de 2011 que las autoridades administrativas apliquen la excepción de inconstitucionalidad cuando la incompatibilidad es manifiesta. Como la Convención integra el bloque, la excepción de inconvencionalidad es, en Colombia, una excepción de inconstitucionalidad con parámetro convencional. Pero la Corte también ha dicho quién fija el sentido de ese parámetro. En la C-030 de 2023 recordó que la Convención no es un parámetro autónomo de validez del derecho interno, mantuvo la potestad disciplinaria de la Procuraduría y condicionó la ejecución de las sanciones más graves a una revisión automática del Consejo de Estado. En la SU-381 de 2024 reiteró que no es juez de convencionalidad, y en la SU-070 de 2025 precisó que un juez no puede aplicar directamente la Convención con prescindencia de la jurisprudencia constitucional.
El Consejo de Estado ensayó el camino contrario y terminó por desandarlo. En mayo de 2023, una de sus salas especiales inaplicó por inconvencionalidad las normas de la Ley 2094 de 2021 que regulan la revisión de las sanciones disciplinarias. En febrero de 2024, otra sala se apartó de ese criterio por desconocer la cosa juzgada constitucional. Y el 3 de diciembre de 2024 la Sala Plena, en un auto de unificación, revocó parcialmente la decisión de 2023 por esa misma razón. Sin embargo, no renunció al control de convencionalidad, dispuso que el juez de la revisión haga un examen integral de legalidad, constitucionalidad y convencionalidad. La tensión no desapareció; se canalizó hacia el órgano que puede resolverla.
Si el juez contencioso, con contradicción, independencia y órgano de cierre, no puede inaplicar la ley contra la cosa juzgada constitucional, la administración tampoco. Pero de ahí no se sigue que nunca pueda hacerlo.
Tres hipótesis y un límite
La viabilidad depende de la fuente del parámetro convencional. Propongo distinguir tres hipótesis, todas subsidiarias de una interpretación conforme previa y todas sujetas a acto motivado con efectos limitados al caso.
La primera es el cumplimiento de una orden interamericana específica dictada contra Colombia que alcance la actuación de la autoridad. Aquí no hay control, sino cumplimiento del artículo 68.1 de la Convención. Un ejemplo es CAJAR vs. Colombia (2023), que ordenó depurar los archivos de inteligencia y garantizar a las víctimas el acceso a sus datos. Como el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 deja al organismo la decisión de ampararse en la reserva, la orden se cumple sin inaplicar ley alguna, basta con no invocarla.
La segunda, la más discutible, es la incompatibilidad manifiesta ante el silencio de la jurisprudencia constitucional, una ley contraria a una jurisprudencia interamericana consolidada, sobre un derecho acerca del cual la Corte Constitucional no ha fijado una lectura distinta ni ha declarado exequible la ley. Su campo más firme son los derechos que la Convención declara no suspendibles, que el inciso 1 del artículo 93 hace prevalecer. Aun así, solo puede operar en favor de la persona, nunca para crear competencias o sanciones, y debe decidirla la última instancia administrativa. Esta hipótesis caería si la Corte Constitucional adoptara expresamente una regla según la cual solo ella puede armonizar la Convención con el bloque.
La tercera es la incompatibilidad ya establecida por la jurisprudencia constitucional, normas que reproducen un contenido declarado inexequible, que el artículo 243 de la Constitución prohíbe reproducir, o casos regidos por un precedente que la administración debe seguir.
El límite es claro, la excepción no procede cuando la lectura interamericana diverge de la que ha fijado la Corte Constitucional ni contra la cosa juzgada constitucional. Ese es hoy el caso de la Procuraduría frente a los servidores de elección popular. No puede declinar su competencia, pero sí debe graduar la sanción dentro del margen que le dejan los artículos 48 a 50 de la Ley 1952 de 2019, motivar la tensión con el artículo 23.2 y esperar la revisión judicial.
Un deber graduado
La excepción de inconvencionalidad no es una facultad que se tiene o no se tiene. Es la forma más intensa de un deber que se distribuye según la competencia de cada órgano y la fuente del parámetro convencional. Esa lectura reconcilia Gelman, que extiende el deber a toda autoridad, con Trabajadores Cesados, que lo sujeta a las competencias internas. También tiene un costo, frente a la jurisprudencia interamericana general, la administración seguirá la lectura constitucional, y si ambas cortes divergen de manera persistente, la responsabilidad internacional del Estado seguirá comprometéndose. Corregir esa divergencia no le corresponde al funcionario, sino a los jueces y a un Congreso que, pese a las exhortaciones de la SU-426 de 2025, sigue sin expedir el régimen especial para los servidores de elección popular.
Referencias
Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú. Sentencia del 24 de noviembre de 2006, Serie C n.° 158.
Corte IDH. Caso Gelman vs. Uruguay. Sentencia del 24 de febrero de 2011, Serie C n.° 221; Supervisión de cumplimiento, 20 de marzo de 2013.
Corte IDH. Caso Petro Urrego vs. Colombia. Sentencia del 8 de julio de 2020, Serie C n.° 406; Supervisión de cumplimiento, 25 de noviembre de 2021.
Corte IDH. Caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados «José Alvear Restrepo» vs. Colombia. Sentencia del 18 de octubre de 2023, Serie C n.° 506.
Corte Constitucional. Sentencias C-122 de 2011, C-030 de 2023, SU-381 de 2024, SU-070 de 2025 y SU-426 de 2025.
Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión n.° 7, auto del 8 de febrero de 2024, rad. 11001-03-15-000-2024-00293-00; Sala Plena, auto de unificación del 3 de diciembre de 2024, rad. 11001-03-15-000-2023-00871-00.
Montes Camelo, A., Noriega Ruiz, A., Meriño Ortega, E. y Soto Barrios, A. 2024. Excepción de inconvencionalidad en las actuaciones públicas del Estado colombiano. Revista Misión Jurídica, 17(26), 177-195. DOI: https://doi.org/10.25058/1794600X.2383
Flórez-Muñoz, D. E. (en evaluación). ¿Puede la administración inaplicar la ley por inconvencionalidad? Viabilidad y condiciones de la excepción de inconvencionalidad administrativa en Colombia.
- Docente investigador, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Cartagena. ↩︎
Para citar: Daniel E. Flórez-Muñoz, “¿Puede la administración inaplicar la ley por inconvencionalidad?” en Blog Revista Derecho del Estado, 23 de octubre de 2026. Disponible en:https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/?p=3068