La prohibición de regresividad más allá del legislador: una reflexión constitucional a partir de las Entidades Territoriales Indígenas

José Guillermo Espinosa Hios¹

Comentario a la Sentencia C-477 de 2025

Resumen

La sentencia de constitucionalidad C-477 de 2025 consolida una línea jurisprudencial iniciada por las sentencias T-180 y T-248 de 2024 y T-106 de 2025 sobre las Entidades Territoriales Indígenas (ETIs). Este comentario sostiene que ese precedente permite replantear el alcance del principio de progresividad y de la prohibición de regresividad. La tesis propuesta es doble: primero, la prohibición de regresividad no solo limita al Congreso sino también al Presidente cuando ejerce función legislativa o desarrolla normativamente derechos fundamentales; segundo, también constituye un criterio hermenéutico que impone una carga argumentativa reforzada frente a cambios jurisprudenciales que reduzcan un nivel de protección previamente consolidado.

1. La sentencia C-477 de 2025: mucho más que un fallo sobre las Entidades Territoriales Indígenas

La Sentencia C-477 de 2025 resolvió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 19 del Decreto Ley 632 de 2018, expedido en desarrollo del artículo 56 transitorio de la Constitución, disposición mediante la cual el Constituyente de 1.991 habilitó al Gobierno nacional para establecer un régimen especial de funcionamiento de las ETIs mientras el Congreso expide la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) prevista en el artículo 329 de la Constitución, obligación que permanece incumplida por más de tres décadas.

El cargo principal sostenía que el régimen de financiación previsto en el artículo demandado vulneraba el derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución), pues limitaba a las ETIs constituidas al amparo del Decreto Ley 632 de 2018 al acceso exclusivo de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas (AESGPRI), impidiéndoles acceder a los demás componentes sectoriales del Sistema General de Participaciones (SGP). Según los demandantes, ello generaba un trato discriminatorio tanto frente a los otros territorios indígenas puestos en funcionamiento bajo el Decreto Ley 1953 de 2014 como frente a departamentos, distritos y municipios, cuyos regímenes financieros sí comprenden la totalidad de las fuentes del SGP.

La Corte declaró la exequibilidad condicionada de la disposición demandada. Interpretó que las ETIs puestas en funcionamiento al amparo del Decreto 632 de 2018 también pueden acceder a los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones, siempre que acrediten el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1953 de 2014, recientemente complementado por los Decretos Ley 480 (SISPI) y 481 de 2025 (SEIP). De esta manera, la Corte descartó la interpretación conforme a la cual dichas entidades territoriales quedarían excluidas de las demás fuentes de financiación del Sistema General de Participaciones.

Sin embargo, la importancia de la Sentencia C-477 de 2025 trasciende ampliamente el problema jurídico sobre las fuentes de financiación de las ETIs. Su verdadero aporte consiste en consolidar una línea jurisprudencial que ha dejado de concebir las Entidades Indígenas como un simple asunto de organización político-administrativa del Estado para reconocerlas como una institución constitucional destinada a garantizar la autonomía, la libre determinación, el gobierno propio, la identidad cultural y la pervivencia de los pueblos indígenas.

En realidad, la decisión no inaugura una nueva doctrina constitucional. Lo que hace es trasladar al escenario del control abstracto de constitucionalidad los desarrollos construidos previamente en las sentencias T-180 de 2024, T-248 de 2024 y T-106 de 2025. En ese tránsito, la Corte consolida un precedente particularmente relevante: el derecho a constituir Entidades Territoriales Indígenas constituye un derecho fundamental innominado que se deriva de una interpretación sistemática de los artículos 7, 286, 287, 329 y 330 de la Constitución Política, en armonía con el Convenio 169 de la OIT y las demás normas que integran el bloque de constitucionalidad.

Desde la Sentencia T-180 de 2024, la Corte ha entendido que este derecho posee una doble dimensión constitucional. Por una parte, constituye un derecho fundamental autónomo de titularidad colectiva. Por otra, opera como un derecho fundamental de naturaleza instrumental, pues a través de él se hacen efectivos otros derechos fundamentales colectivos como la autonomía, el autogobierno, la libre determinación, la identidad cultural, la participación política y la protección del territorio ancestral. Las ETIs no constituyen, entonces, un fin en sí mismas; representan el diseño institucional mediante el cual la Constitución busca garantizar el ejercicio efectivo de un conjunto de derechos fundamentales de los pueblos indígenas.

Esta caracterización de la que se habla transforma por completo el análisis constitucional. Si las ETIs fueran únicamente una forma de organización territorial, su regulación podría modificarse bajo las reglas ordinarias del derecho público. Pero al constituir una institución destinada a materializar derechos fundamentales, su régimen legal queda sometido a principios constitucionales mucho más exigentes, entre ellos la progresividad y la prohibición de regresividad.

Precisamente sobre la anterior premisa descansa la tesis central de este comentario: la sentencia C-477 de 2025 no solo reafirma el carácter fundamental del derecho a constituir Entidades Territoriales Indígenas, sino que ofrece fundamentos para sostener que la prohibición de regresividad protege también los desarrollos institucionales que hacen posible el ejercicio de los derechos fundamentales y, por esa vía, limita no solo la actuación del legislador ordinario, sino también del Ejecutivo cuando ejerce función legislativa e incluso la evolución del propio precedente constitucional.

• El principio de no regresividad más allá del legislador

Tradicionalmente, el principio de progresividad y la prohibición de regresividad se han entendido como límites dirigidos al legislador, en cuanto le impiden disminuir arbitrariamente el nivel de protección alcanzado por los derechos fundamentales y, en especial, por los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). Sin embargo, una lectura sistemática de la Constitución permite sostener que el alcance de este principio es más amplio. Los derechos fundamentales no solo encuentran protección en las disposiciones constitucionales que los reconocen, sino también en las instituciones, procedimientos y competencias que el ordenamiento jurídico ha construido para hacer posible su ejercicio efectivo. Desde esta perspectiva, el desmonte injustificado de los desarrollos institucionales que materializan un derecho fundamental también constituye una forma de regresividad constitucional. A esta dimensión del principio la denomino regresividad institucional.

La misma lógica puede proyectarse sobre la evolución del precedente constitucional. Si bien la Corte Constitucional no está impedida para modificar o cambiar su propia jurisprudencia, la estabilidad del precedente constituye una garantía esencial de la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima. En consecuencia, cuando una línea jurisprudencial ha consolidado progresivamente un determinado nivel de protección de un derecho fundamental, un cambio que reduzca ese estándar no puede obedecer a una simple reconsideración interpretativa, sino que exige una justificación constitucional especialmente rigurosa. Esta segunda dimensión, que propongo denominar regresividad jurisprudencial, encuentra una ilustración significativa en la Sentencia C-477 de 2025, pues lejos de abandonar la línea fijada en las sentencias T-180 y T-248 de 2024 y T-106 de 2025, la incorpora al control abstracto de constitucionalidad y fortalece el estándar de protección previamente construido.

Las dos dimensiones propuestas parten de una idéntica premisa: el principio de no regresividad no protege exclusivamente el contenido abstracto de los derechos fundamentales, sino también las condiciones normativas, institucionales y jurisprudenciales que hacen posible su ejercicio efectivo. Desde esta perspectiva, el retroceso puede manifestarse de dos maneras. La primera, mediante la supresión o el debilitamiento de los desarrollos legislativos e institucionales que han permitido materializar un derecho fundamental, aun cuando este permanezca formalmente reconocido por la Constitución. La segunda, a través de cambios jurisprudenciales que reduzcan de manera injustificada el nivel de protección alcanzado por una línea de precedentes previamente consolidada. La Sentencia C-477 de 2025 ofrece un escenario especialmente adecuado para examinar ambas hipótesis, pues no solo reafirma la naturaleza fundamental del derecho a constituir Entidades Territoriales Indígenas, sino que consolida una línea jurisprudencial que fortalece progresivamente su protección constitucional.

• La regresividad institucional: cuando el Estado conserva el derecho, pero elimina las instituciones que lo hacen efectivo

Los Decretos Ley 632 de 2018 y 488 de 2025 no son simples reglamentos administrativos. Son normas expedidas en ejercicio de competencias legislativas y desarrollan un mandato constitucional largamente incumplido. Si el principio de progresividad limita al legislador ordinario cuando desarrolla derechos fundamentales, ese mismo límite debe proyectarse sobre el Presidente cuando ejerce función legislativa o reglamentaria respecto de instituciones indispensables para garantizar tales derechos. Lo contrario permitiría que un cambio de gobierno deshiciera, por mera voluntad política, avances constitucionales consolidados. Este argumento se refuerza más aún si entendemos que el desarrollo normativo viene a suplir una ausencia del Congreso que, con su silencio legislativo, ha provocado un déficit de protección constitucional.

El artículo 329 de la Constitución ordenó la expedición de la ley orgánica (LOOT) para reglamentar las ETIs. La inactividad legislativa durante más de tres décadas dio lugar a lo que la Corte Constitucional a denominado una omisión legislativa absoluta. Los Decretos Ley 632 de 2018 y 488 de 2025 comenzaron a superar ese déficit de protección constitucional. En consecuencia, su eventual supresión, por simple decisión política, no solo implicaría modificar un régimen jurídico, sino reinstalar un estado de incumplimiento constitucional frente a un mandato expreso del constituyente.

El desmonte del marco normativo de las Entidades Territoriales Indígenas no constituye una simple decisión sobre el modelo de organización territorial del Estado. En realidad, supone revertir uno de los pocos desarrollos normativos que han permitido comenzar a superar la prolongada omisión legislativa en la reglamentación del artículo 329 de la Constitución, cuyo cumplimiento permaneció pendiente durante más de tres décadas. Pero, además, implica eliminar una institución que la propia Corte ha reconocido como un instrumento indispensable para hacer efectivos otros derechos fundamentales de los pueblos indígenas, entre ellos la autonomía, el gobierno propio y la libre determinación. Como lo señaló la Corte en la Sentencia C-477 de 2025, el derecho a la libre determinación posee un marcado carácter reparador y transformador, pues “su efectividad es indispensable para que los pueblos indígenas puedan superar los contextos históricos de discriminación y disfrutar de todos los derechos humanos colectivos e individuales que les corresponden” (pp. 26-27). Desde esta perspectiva, la eliminación del régimen jurídico de las ETIs no representaría únicamente un cambio institucional, sino un retroceso en las condiciones que hacen posible el ejercicio efectivo de derechos fundamentales cuya garantía la Constitución ordena promover progresivamente.

• La prohibición de regresividad frente a los cambios jurisprudenciales

La segunda problemática constitucional es igualmente relevante. La progresividad no solo debe orientar al legislador y al Ejecutivo; también ofrece un criterio para comprender la evolución del precedente constitucional. Ello no significa que la Corte Constitucional no pueda modificar su jurisprudencia. Significa que, cuando una precedente constitucional ha consolidado progresivamente un determinado nivel de protección de un derecho fundamental, un cambio restrictivo exige una justificación especialmente intensa – test de regresividad –. La sentencia C-477 de 2025 es relevante precisamente porque no rompe con las sentencias T-180, T-248 y T-106; por el contrario, reafirma y fortalece ese precedente en sede de control abstracto.

Sería equivocado sostener que el principio de no regresividad resulta ajeno a la función jurisdiccional. En un Estado constitucional de derecho, corresponde a los jueces constitucionales definir el alcance de los derechos fundamentales y desarrollar, a través del precedente, los mandatos constitucionales que el legislador no ha concretado oportunamente, especialmente cuando esa omisión compromete su eficacia. En tales circunstancias, la jurisprudencia deja de ser un simple criterio interpretativo para convertirse en un instrumento indispensable de garantía de los derechos fundamentales. Por ello, cuando una línea jurisprudencial ha consolidado progresivamente un determinado estándar de protección, la prohibición de regresividad opera como un criterio constitucional que impone una carga argumentativa especialmente reforzada frente a cualquier cambio de precedente que reduzca injustificadamente ese nivel de protección.

Conclusión

El debate sobre las ETIs trasciende la mera problemática política. La cuestión central consiste en determinar si el Estado constitucional puede desmontar desarrollos normativos, institucionales y jurisprudenciales que han hecho efectivos derechos fundamentales que han permanecido por muchos años con un carácter meramente simbólico. La respuesta propuesta es negativa. La prohibición de regresividad constituye un límite transversal al ejercicio del poder público: legislativo, ejecutivo y judicial. Este principio protege los derechos, las instituciones que permiten ejercerlos y la seguridad jurídica de las líneas jurisprudenciales que han consolidado mayores niveles de protección.

1. Abogado de la Universidad de la Amazonia y magíster en Derecho Constitucional. Sus líneas de investigación se centran en el derecho constitucional, el derecho público, la descentralización territorial, los derechos de los pueblos indígenas y el pluralismo jurídico. Actualmente acompaña procesos de formalización de Entidades Territoriales Indígenas en la Amazonía colombiana. ↩︎