Consulta popular: entre el laberinto jurídico y la necesidad democrática.
Por: Margarita Sánchez Gualdrón[1]
El 11 de marzo de 2025, ocho senadores dieron a conocer a la opinión pública la radicación de una ponencia negativa mayoritaria frente al proyecto de reforma laboral presentado por el Gobierno nacional que sería discutido en la Comisión Séptima del Senado. Posteriormente, el 18 de marzo de 2025, en medio de una jornada de movilización nacional, la Comisión Séptima del Senado decidió archivar el proyecto, el cual ya había superado dos debates en la Cámara de Representantes. Conviene recordar que, durante el mandato de Gustavo Petro, no es la primera vez que una propuesta gubernamental en esta materia es archivada en el Congreso. En 2023, un proyecto de reforma laboral también fue hundido, en esa ocasión por falta de discusión en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
El Gobierno nacional, en voz del presidente, anunció —incluso antes del archivo de la reforma laboral— su intención de convocar una consulta popular como mecanismo de participación democrática directa. El objetivo es que la ciudadanía pueda decidir sobre aspectos fundamentales de dos de las reformas más discutidas: la reforma laboral y la reforma a la salud. Aunque ambas han sido ampliamente debatidas en la esfera pública, su trámite legislativo ha quedado bloqueado, sin posibilidad real de incidencia ciudadana.
Más allá del debate jurídico, la coyuntura nacional invita a una reflexión crítica sobre el modelo democrático que hemos construido. Desde la Constitución de 1991, Colombia cuenta con mecanismos de participación directa que, pese a su potencial, han sido escasamente utilizados. En contraste, el gobierno representativo y un Congreso fortalecido continúan concentrando las decisiones más relevantes. Esto plantea la necesidad de preguntarnos si realmente hemos buscado un equilibrio entre representación y participación, o si nuestra historia constitucional ha privilegiado de forma excesiva el poder representativo, relegando la participación ciudadana y limitando las posibilidades de un verdadero ejercicio democrático directo.
Esta columna analiza los aspectos centrales de la consulta popular, revisa las normas que la regulan, expone las discusiones jurídicas que surgen en sus distintas etapas y plantea reflexiones sobre el modelo democrático que se ha consolidado en Colombia.
Reglamentación de la consulta popular de origen gubernamental nacional
Las consultas populares, como mecanismo de democracia directa, tienen un origen anterior a la Constitución de 1991. Su antecedente se encuentra en la reforma a la Constitución de 1886, introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 1986, que estableció la posibilidad de convocar consultas populares para decidir sobre asuntos de interés para los habitantes de un distrito municipal determinado. Esta modificación, orientada principalmente a fortalecer la descentralización, fue posteriormente desarrollada por la Ley 42 de 1989[1]. En este inicio, el alcance de las consultas populares fue estrictamente territorial.
Si bien existía este antecedente, fue la Constitución de 1991 la que verdaderamente profundizó y consolidó las bases para la implementación de mecanismos de participación ciudadana directa. En efecto, el artículo 103 de la Carta Política estableció seis mecanismos adicionales al voto: el plebiscito, el referendo, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato y la consulta popular. Con ello, se buscó fortalecer el papel de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas, más allá de la participación indirecta a través de representantes.
El mandato contenido en el artículo 104 de la Constitución fue desarrollado por la Ley 134 de 1994, que definió la consulta popular como “la institución mediante la cual una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto” (artículo 8). Esta definición deja en evidencia que la consulta popular busca habilitar a la ciudadanía para decidir de manera directa sobre asuntos de especial relevancia, tanto en el ámbito nacional como en los distintos niveles territoriales.
En un balance que podría calificarse como poco alentador respecto a la implementación y uso efectivo de los mecanismos de participación directa, veinte años después de la promulgación de la Ley 134 de 1994, se expidió la Ley 1757 de 2015. Esta nueva normativa tuvo, entre otros propósitos, el de revitalizar la consulta popular actualizando el marco legal existente y estableciendo nuevas “disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”[2].
Además de las leyes generales sobre consulta popular, existen normas específicas en el ámbito territorial que han complejizado su aplicación. La Ley 136 de 1994 regula la creación de municipios y modificación de límites; la Ley 128 de 1994 exige consulta popular para conformar áreas metropolitanas; la Ley 1454 de 2011 obliga a consultar la creación de departamentos; la Ley 1551 de 2012 condiciona la creación de municipios a la aprobación ciudadana; y la Ley 1625 de 2013 aumentó los requisitos para consultas en áreas metropolitanas. En conjunto, estas disposiciones han configurado un entramado normativo que dificulta la comprensión y operatividad del mecanismo en distintos niveles del territorio.
La coexistencia de la Ley 134 de 1994 y la Ley 1757 de 2015, junto con otras disposiciones territoriales, ha creado un escenario jurídico confuso que obstaculiza la aplicación efectiva de este mecanismo de participación directa. Esta situación se agrava ante la falta de experiencias de consulta popular a nivel nacional de carácter gubernamental, lo que anticipa debates jurídicos intensos. Actualmente, se observan interpretaciones divergentes: algunos juristas sostienen que debe aplicarse el procedimiento de la Ley 134 de 1994, mientras otros se inclinan por la Ley 1757 de 2015 como norma vigente y suficiente. En este escenario, resulta necesario delimitar claramente el proceso y anticipar las controversias que inevitablemente se presentarán.
Etapas de la consulta popular de origen gubernamental nacional
Si bien en el ordenamiento jurídico colombiano coexisten múltiples normas que pueden generar confusión sobre el procedimiento aplicable, en esta sección se analizará el proceso previsto en la normatividad vigente, comprendida por la Constitución Política, la Ley 134 de 1994 y la Ley 1757 de 2015. El propósito es identificar las etapas que deben ser cumplidas tanto por la institucionalidad como por la ciudadanía para la realización efectiva de este mecanismo de participación democrática.
Los artículos 104 de la Constitución, 50 de la Ley 134 de 1994 y 32 de la Ley 1757 de 2015 establecen que el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado (según la Ley 134) o de favorabilidad/conveniencia del Senado (según los artículos 31 b y 32 ley 1757), podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. Se debe señalar que un concepto de conveniencia se señaló también en la ley 134 de 1994 pero para el caracterizar el concepto que deben solicitar las autoridades territoriales a la asamblea, el consejo o la junta administradora locas, no para el presidente. Entonces queda abierto un interrogante sobre cuál es el carácter del pronunciamiento que debe realizar el Senado debe ser de favorabilidad o de conveniencia y cuál es la diferencia práctica de una o la otra.
El artículo 53 de la Ley 134 de 1994 indica que el Senado deberá emitir su concepto favorable en un plazo de veinte días, prorrogable diez días más, mientras el artículo 32 de la Ley 1757 de 2015 fija un término único de un mes para pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria. Se debe resaltar que la necesidad de votación o régimen de mayorías solo se indica para votar la prórroga de que trata la ley 134 de 1994. Surge entonces el interrogante: ¿qué ocurre si el Senado no se pronuncia dentro del plazo o si su respuesta es negativa? ¿El concepto favorable es obligatorio o meramente consultivo? ¿el régimen de mayorías de la ley 17157 aplica también para la consulta nacional?
En cuanto a la convocatoria, el artículo 54 de la Ley 134 establece que la consulta debe realizarse dentro de los cuatro meses siguientes al pronunciamiento del Senado, mientras el artículo 33 c de la Ley 1757 fija un plazo de tres meses. Aunque esta divergencia es menor, requerirá armonización normativa.
Respecto al control constitucional, el artículo 241.3 de la Constitución y el desarrollo jurisprudencial por vía de la sentencia C-180 de 1994, que realizó el control de constitucionalidad de la Ley Estatutaria 134 de 1994, indican que solo procede el control de constitucionalidad por acción pública y por vicios de forma, sin control previo, ni automático. Esto plantea otra pregunta relevante: ¿a partir de qué momento puede interponerse una acción pública de inconstitucionalidad? Si esta prosperara después de realizada la consulta, sería necesario analizar el efecto sobre sus resultados.
El artículo 104 de la Constitución y el 55 de la Ley 134 de 1994, señala que la decisión tomada será obligatoria y esto se da cuando la pregunta sometida haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral. Hoy en Colombia el censo electoral es de 40.963.370 ciudadanos, esto implica que deben participar en la votación de la consulta popular, por lo menos, 13.654.457 personas habilitadas. Para lograr que se apruebe deberían entonces votar afirmativamente la mitad más uno, o sea 6.827.229 ciudadanos. La reflexión en este punto tiene que ver en definitiva con la dificultad para alcanzar esos márgenes de participación y aprobación.
Como puede evidenciarse, las zonas grises y las divergencias entre las leyes vigentes pueden dificultar la implementación de la consulta popular, lo que invita a reflexionar sobre la viabilidad real de ejercer este mecanismo de democracia directa. Desde una perspectiva preliminar, las discusiones jurídicas sobre las etapas procedimentales no deberían bloquear un proceso que cuenta con respaldo constitucional. Sin embargo, dada la tradición jurídica colombiana, marcada por un fuerte apego a la forma sobre el fondo, no puede descartarse que los vacíos normativos y contradicciones legales terminen por frenar la materialización efectiva del derecho a la participación ciudadana directa, asunto que sería lamentable.
La discusión de fondo es sobre el tipo de democracia por el que apostamos en Colombia
La reflexión jurídica y las diversas interpretaciones sobre las leyes vigentes no tardarán en aparecer. Sin embargo, más relevante que ese debate procedimental es la discusión de fondo: el modelo democrático que realmente queremos consolidar. La pregunta central es si estamos dispuestos a permitir la plena materialización de los mecanismos de democracia directa, cualquiera que sea su resultado, o si, por el contrario, seguiremos avalando una práctica en la que los grandes debates nacionales no logran trascender los muros del Capitolio, quedando atrapados en una lógica institucional que margina la voz ciudadana.
La participación ciudadana en Colombia sigue reducida, en gran medida, al ejercicio del voto, mediante el cual se eligen representantes que concentran la discusión y las decisiones políticas. Aunque en las urnas cada ciudadano tiene un voto, ese acto no se traduce en una capacidad real de incidencia efectiva y vinculante en los asuntos públicos. La democracia, así entendida, se agota en el momento de depositar el voto, sin proyección en el autogobierno ni en la deliberación colectiva[3]. Si bien la elección se presenta como un mecanismo de igualdad formal —donde cualquiera podría ser elegido— en la práctica, múltiples barreras limitan esa posibilidad, generando una fractura entre el derecho a elegir y la igualdad sustantiva para participar en las decisiones.
Los mecanismos de participación directa que incorporó la Constitución de 1991 lamentablemente han sido papel mojado. Las exigencias formales y los requisitos desproporcionados para su convocatoria han hecho que la mayoría de las iniciativas de este tipo fracasen. En contraste, el Congreso se ha consolidado como un órgano robusto, con la capacidad no solo de decidir casi todo, sino también de bloquear reformas y propuestas, sean estas gubernamentales o de origen parlamentario. Este escenario invita a una reflexión profunda sobre la urgencia de revitalizar la democracia directa. Es momento de abrir un debate amplio sobre la necesidad de fortalecer el poder decisorio de la ciudadanía y de reactivar instrumentos que hoy permanecen dormidos.
Retomar la idea de una democracia robusta, capaz de garantizar el autogobierno y las libertades individuales, es hoy una tarea inaplazable. El creciente desencanto con el modelo democrático vigente así lo demuestra. Según el Informe 2021 del Latinobarómetro, entre 2010 y 2018 el apoyo a la democracia en América Latina cayó del 63% al 48%, y un preocupante 13% de la población expresó preferencia por un gobierno autoritario. Este contexto de erosión democrática exige respuestas que fortalezcan la participación ciudadana, desborden los estrechos márgenes de la representación tradicional y promuevan mecanismos que permitan a la sociedad involucrarse de manera directa en las decisiones colectivas, reafirmando la democracia como un ejercicio vivo de soberanía popular.
[1] Rocha, Sergio. Análisis y sistematización de las consultas populares de trascendencia territorial en Colombia: 1986-2019, Bogotá, IEPRI Universidad Nacional de Colombia, 2020, P. 17.
[2] Ibidem P. 18.
[3] Parker, Joel, Equality and Random Selection of Representatives, University of Texas (August 30, 2011) https://ssrn.com/abstract=1919979 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1919979.
[1] Abogada y Especialista en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Javeriana. Especialista en Derecho Constitucional y candidata a Magíster en Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente es asesora legislativa en el Congreso de la República. Correo margarita.sanchez@est.uexternado.edu.co.
[2] Rocha, Sergio. Análisis y sistematización de las consultas populares de trascendencia territorial en Colombia: 1986-2019, Bogotá, IEPRI Universidad Nacional de Colombia, 2020, P. 17.
[3] Ibidem P. 18.
[4] Parker, Joel, Equality and Random Selection of Representatives, University of Texas (August 30, 2011) https://ssrn.com/abstract=1919979 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1919979.
Para citar: Margarita Sánchez Gualdrón, “Consulta popular: entre el laberinto jurídico y la necesidad democrática.” en Blog Revista Derecho del Estado, 25 de abril de 2025. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2025/04/14/consulta-popular-entre-el-laberinto-juridico-y-la-necesidad-democratica/