Convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente: ¿iniciativa de origen popular o competencia exclusiva del Congreso de la República?
Por: Oscar Rodríguez Escobar[1]
Introducción
El Ministro de Justicia, Eduardo Montealegre, defiende la tesis de convocar una Asamblea Constituyente de iniciativa popular. Considera que el Gobierno Nacional enfrenta un bloqueo institucional sistemático por parte del Congreso de la República, porque este no ha aprobado las reformas sociales que ha propuesto el presidente de la República. Por lo tanto, estima que deben cambiarse aspectos centrales de la Constitución Política de 1991, ya que actualmente no tiene la capacidad de resolver los problemas del siglo XXI.
En ese sentido, sostuvo que: “llevamos más de 30 años viendo el funcionamiento de la Constitución del 91 y yo creo que después de 30 años de experiencia ya nos ha demostrado que hay instituciones en la Constitución del 91 que se están convirtiendo en un obstáculo para el cambio social y que necesitan un rediseño profundo”.
Para tal propósito, su tesis se compone de dos elementos[2]: por un lado, afirma que es posible convocar a una Asamblea Nacional Constituyente de origen popular, es decir, mediante la presentación de un proyecto de ley acompañado de la recolección de un porcentaje determinado de apoyos ciudadanos. Y, por otra parte, señala que si dicha recolección supera el 20% del censo electoral vigente, el texto del proyecto de ley es vinculante para el Congreso en el sentido de que no podrá negarse a convocar la Asamblea y pasará directo a la Corte Constitucional para su revisión de constitucionalidad.
En este escrito nos apartamos de la tesis del Ministro, y proponemos ofrecer argumentos hermenéuticos de índole constitucional, legal y jurisprudencial que permitan demostrar que su postura no tiene sustento jurídico. En primer término, consideramos que la convocatoria de Asamblea Nacional Constituyente es un asunto que le compete de manera exclusiva al Congreso y no cabe la posibilidad de que tenga origen popular. En segundo lugar, sostenemos que, bajo ningún caso, los apoyos ciudadanos que superen el 20% del censo electoral podrían privar al Congreso de participar en el trámite de convocatoria a la Asamblea, so pena de desconocer el principio democrático y el de separación de poderes.
I. La Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente es de competencia exclusiva del Congreso de la República
La primera discusión que plantea la tesis del Ministro consiste en determinar si la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente puede tener origen popular o, por el contrario, se trata de una competencia exclusiva del Congreso de la República. Nosotros nos inclinamos por la última opción y proponemos los siguientes argumentos hermenéuticos constitucionales legales y jurisprudenciales.
1. Argumentos constitucionales
El principal argumento constitucional se encuentra en el inciso primero del artículo 376 superior cuando señala que:
“Mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra Cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca una Asamblea Constituyente con la competencia, el período y la composición que la misma ley determine.
Lo que queremos destacar de esta disposición es que el constituyente primario no hizo ninguna distinción respecto del origen que puede tener la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente, como sí lo hizo con los demás mecanismos de reforma constitucional.
El primer inciso del artículo 375 constitucional estipula que el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o diputados y el cinco por ciento de los ciudadanos del censo electoral vigente tienen iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo.
Por su parte, el inciso primero del artículo 378 superior señala que el Gobierno o los ciudadanos pueden presentar proyectos de reforma constitucional para que sean objeto de referendo, mediante una ley aprobada por el Congreso, que requiere la aprobación de la mayoría de ambas cámaras. La remisión expresa al artículo 155 constitucional nos indica que el número de ciudadanos que pueden promover el referendo es el mismo del acto legislativo, esto es, el cinco por ciento del censo electoral vigente.
Por estos motivos, la Ley que convoca la Asamblea Constituyente es una competencia exclusiva del Congreso porque el artículo no señala expresamente el escenario de un origen popular. En otras palabras, y conforme al principio general de interpretación jurídica, donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete[3]. Sobre este punto, la primera conclusión es la siguiente: el Gobierno puede promover reformas constitucionales de iniciativa popular únicamente mediante acto legislativo y referendo constitucional y no por Asamblea Constituyente.
2. Argumentos legales
2.1. Ley Orgánica del Reglamento del Congreso
La Ley 5 de 1992 ofrece varias referencias que son concordantes con las disposiciones constitucionales que comentamos previamente.
En primer término, el artículo 223 reitera quiénes tienen iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo conforme al artículo 375 superior. En el mismo sentido, el artículo 229.2 ratifica la iniciativa del Gobierno o del cinco por ciento de los ciudadanos para promover un referendo según lo previsto por el artículo 378 constitucional.
Asimismo, esta ley trae diversas disposiciones que reafirman la competencia privativa del Congreso para promover la Asamblea Constituyente prevista en el artículo 376 superior. En primer lugar, el artículo 119.5 indica que la aprobación de la Ley de Convocatoria a Asamblea requiere de la votación de la mayoría absoluta de ambas Cámaras. Luego, el artículo 220 consagra que a partir de la elección e integración de una Asamblea queda en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el periodo señalado en la Ley. Y, finalmente, el artículo 228 establece que el Congreso podrá disponer que el pueblo, en votación popular decida si convoca una Asamblea cuando lo apruebe una tercera parte del censo electoral.
En conjunto, estas disposiciones son armónicas con la Constitución y ratifican la conclusión a la que llegamos anteriormente: el acto legislativo y el referendo constitucional sí pueden tener iniciativa legislativa popular, mientras que la Asamblea Constituyente no.
2. Leyes estatutarias mecanismos de participación ciudadana
Por otra parte, las leyes estatutarias de mecanismos de participación ciudadana también tienen referencias muy pertinentes que soportan nuestra tesis. El artículo 8 de la Ley 134 de 1994 define la consulta popular y en su inciso tercero estipula que “Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la República.”
Esto quiere decir que la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente se desarrolla a través de una consulta popular que, a nuestro modo de ver, es sui generis en la medida en que: i) la trascendencia de la pregunta que se realiza al pueblo radica en que se abre la puerta para reformar la Constitución; ii) el Congreso es la única autoridad que puede convocarla; iii) tiene control previo y automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional únicamente por vicios de procedimiento en su formación y, iv) el umbral electoral para que se lleve a cabo la Asamblea es más exigente porque requiere el voto afirmativo de al menos la tercera parte del censo electoral, es decir, la sola participación de un tercio de los ciudadanos no garantiza su realización.
Así, se diferencia de las demás consultas populares porque: i) aunque la pregunta que contesta el pueblo versa sobre un interés que puede ser nacional, departamental, municipal o distrital, bajo ningún caso reforma la Constitución: ii) puede tener tanto origen institucional en cabeza del presidente de la República, el gobernador o el alcalde, como origen popular mediante la recolección de un determinado porcentaje de apoyos ciudadanos; iii) mientras que las consultas populares departamentales, municipales o distritales tienen control previo de constitucionalidad por parte de los tribunales administrativos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para el caso de las consultas populares nacionales el control de constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional y es posterior y, iv) el umbral electoral para que la decisión del pueblo sea obligatoria es menos exigente ya que basta con que participe al menos la tercera parte del censo electoral y se obtenga la mitad más uno de los votos favorables.
Ahora bien, retomando el hilo de las referencias estatutarias, el literal e) del artículo 20 de la Ley 1757 de 2015 señala que al Congreso le corresponde adelantar el trámite de la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente en los términos del artículo 376 constitucional.
Lo que destacamos de esta disposición estatutaria es que hay una distinción expresa entre el literal e) que comentamos y el literal b) sobre la Iniciativa Legislativa y normativa. Es decir, a la luz de la interpretación jurídica, el legislador estatutario consideró que la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente no se subsume dentro de la Iniciativa Legislativa en tanto le dio un tratamiento: i) diferenciado, ya que no los aborda en un mismo literal y, ii) calificado, porque el Congreso es el único órgano que puede convocar la Asamblea Constituyente.
II. El argumento jurisprudencial para una eventual objeción
No obstante, nos anticipamos a una eventual objeción que podría hacerse a nuestra postura. Si afirmamos que la convocatoria a Asamblea Constituyente es una competencia exclusiva del Congreso, podría parecer que la tesis del Ministro prospera cuando el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 —que reproduce exactamente el mismo contenido del artículo 29 de la Ley 134 de 1994— señala que:
Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.
No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:
a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;
b) Presupuestales, fiscales o tributarias;
c) Relaciones internacionales;
d) Concesión de amnistías o indultos;
e) Preservación y restablecimiento del orden público.
Es decir, el Ministro tendría razón en que la convocatoria a Asamblea Constituyente puede ser objeto de iniciativa popular legislativa porque: i) es una competencia del Congreso y, ii) no es una materia restringida.
Sobre este punto la jurisprudencia constitucional juega un papel determinante para superar esta objeción anticipada. Respecto a las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa, la C-180 de 1994 realizó una precisión importante, que más adelante fue retomada por la C-150 de 2015[4]:
“El artículo 29 determina las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, señalando que, por regla general, procede respecto de los asuntos que sean de competencia de la respectiva corporación, con las excepciones que la misma Constitución establece, al reservar en forma privativa para ciertas autoridades la iniciativa exclusiva de impulsión del proceso de formación de determinados actos jurídicos.”
Esta precisión de la Corte Constitucional es pertinente en la medida en que reconoce que puede haber excepciones a la regla general de la procedencia de materias que pueden ser objeto de iniciativa legislativa popular, las cuales están previstas por la misma Constitución. En ese sentido, y para nuestro caso concreto, afirmamos que el artículo 376 constitucional es una excepción porque el Congreso tiene iniciativa privativa para el proceso de formación de la Asamblea Constituyente.
Tampoco sería de recibo el argumento de que la convocatoria a la Asamblea no fue incluida expresamente en el artículo estatutario como materia excluida de la iniciativa popular legislativa, debido a que estaría dejando de lado la regla de interpretación constitucional en virtud de la cual se debe hacer una interpretación sistemática de la Constitución. Es decir, no podemos mirar de manera aislada el artículo 29 o 18 de la Ley 134 de 1994 y Ley 1757 de 2015 respectivamente, sin analizarlo a la luz del artículo 376 constitucional.
III. El 20% de apoyos ciudadanos del censo electoral no privan al Congreso de la República de participar en el trámite de Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente
El segundo aspecto que desarrolla la tesis del Ministro parte de la premisa de que la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente sí podría tener origen popular. A pesar de que en el anterior acápite desvirtuamos ese argumento, para efectos del análisis de este escrito y en gracia de discusión, vamos a darlo por cierto con el fin de demostrar que sigue siendo una postura insostenible.
Así las cosas, el Ministro afirma que si la iniciativa popular legislativa obtiene los apoyos ciudadanos equivalentes a más del 20% censo electoral[5], esto es, 8.217.967 firmas, el proyecto de ley de convocatoria sería vinculante para el Congreso y no podría modificarlo, y en consecuencia iría directo al examen de constitucionalidad de la Corte Constitucional conforme al artículo 241.2 superior.
En otras palabras, esto implicaría prescindir abiertamente de la participación del Congreso en el trámite de la Ley de Convocatoria, para que no pueda deliberar sobre la competencia, el periodo y la composición de la Asamblea, de acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 1757 de 2015:
Parágrafo 1°. Ninguna corporación pública podrá introducir modificaciones al proyecto de referendo de acto legislativo o de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local de iniciativa popular que sustituyan el sentido original de la iniciativa o alteren su esencia. De presentarse cambios de forma, en cada uno de los respectivos debates, el vocero del Comité Promotor manifestará que los cambios introducidos no sustituyen el sentido original de la iniciativa.
En esa misma línea, otra disposición que fundamenta la postura del Ministro es el parágrafo 1° del artículo 9 de la Ley 1757 de 2015, por medio del cual establece la consecuencia del supuesto en el que los apoyos ciudadanos superan el porcentaje mínimo exigido, en los siguientes términos:
Parágrafo 1°. Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para un referendo, una iniciativa popular normativa, o una consulta popular de origen ciudadano sea superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo electoral, el Gobierno Departamental, Distrital, Municipal o Local respectivo, o la Corporación Pública de elección popular correspondiente deberá proferir todos los actos necesarios para la realización del referendo, de la consulta popular o trámite de la iniciativa normativa según se trate, en el término de veinte (20) días.
Vamos a controvertir este segundo aspecto de la tesis del Ministro recurriendo a un argumento que por sí solo es suficiente. Para ello, y como lo mencionamos al principio de este acápite, en gracia de discusión daremos por “cierto” que la convocatoria a Asamblea Constituyente también tiene origen popular.
Así las cosas, nuestro argumento es el siguiente: el parágrafo 1° del artículo 9 de la Ley 1757 de 2015 no incluye expresamente a la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente como un mecanismo de participación que sea objeto de la consecuencia de la recolección de los apoyos ciudadanos equivalentes a más del 20% del censo electoral.
Recordemos que, bajo una interpretación sistemática, es la misma ley la que le da un tratamiento diferenciado a la iniciativa popular legislativa y a la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente porque el artículo 20 los aborda en numerales distintos. Adicionalmente, volvemos sobre el principio general de interpretación jurídica que mencionamos en el anterior acápite: donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete.
Con este argumento queremos ser enfáticos en que el Congreso, como órgano que reviste de gran legitimidad democrática, bajo ningún caso puede ser privado del proceso de formación de una convocatoria a Asamblea Constituyente. De ser así, estaríamos ante una flagrante violación al principio democrático y de separación de poderes.
Conclusiones
Los argumentos constitucionales, legales y jurisprudenciales que hemos propuesto en este escrito nos permiten llegar a dos conclusiones concretas.
La primera es que la Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente puede entenderse como una consulta popular sui generis, cuya competencia para invocarla es exclusiva del Congreso de la República.
Las únicas alternativas que tendría el Gobierno Nacional para reformar la Constitución por iniciativa popular serían por medio de acto legislativo o referendo constitucional. Cabe resaltar que estos son mecanismos de participación ciudadana que están sujetos a reglas diferentes a las que hemos visto en la convocatoria de la Asamblea Constituyente.
La segunda es que, aun aceptando la insostenible idea de que la convocatoria a Asamblea Constituye sí pueda tener origen popular, y que con la recolección de apoyos ciudadanos que superen el 20% del censo electoral pueda saltarse la deliberación del Congreso, lo cierto es que el Ministro está realizando una distinción que el legislador estatutario no hizo sobre la disposición estatutaria que sirve de sustento.
En suma, consideramos que nuestro escrito ofrece argumentos sólidos para desvirtuar una tesis que, no solo es equivocada, sino que además desconoce el principio democrático y el de separación de poderes de nuestro Estado Social de Derecho.
[1] Estudiante de cuarto año de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia y Monitor del Departamento de Derecho Constitucional. Realizó sus prácticas en la Corte Constitucional. Tiene un especial interés en la justicia constitucional y el derecho internacional humanitario.
[2] W Radio. 18 de junio de 2025. EN VIVO | Consulta popular por decreto y Asamblea Nacional Constituyente: el debate jurídico del año [Video]. Minuto 48:05 – 54:00. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=bpsogJO9vgw
[3] Corte Constitucional de Colombia. Sala Plena. C-127 de 2020, fundamento 1.3, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 22 de abril de 2020.
[4] Corte Constitucional de Colombia. Sala Plena. C-150 de 2015, consideración 6.18.4., M.P. Mauricio González Cuervo; 8 de abril de 2015.
[5] De acuerdo con la última actualización (4 de junio de 2025) de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el potencial censo electoral es de 41.089.836. Consultado el 21 de junio de 2025 de https://www.registraduria.gov.co/-Censo-Electoral-al-4-de-junio-de-2025-
Para citar: Oscar Rodríguez Escobar, “Convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente: ¿iniciativa de origen popular o competencia exclusiva del Congreso de la República?” en Blog Revista Derecho del Estado, 23 de junio de 2025. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2025/06/23/convocatoria-a-la-asamblea-nacional-constituyente-iniciativa-de-origen-popular-o-competencia-exclusiva-del-congreso-de-la-republica/