El nexo causal como elemento estructural de la responsabilidad estatal desde la jurisprudencia del Consejo de Estado
Por: Joseph Orlando Colmenares Ramírez[1].
El hecho de que el Estado pueda causar daños y deba responder por ellos no siempre fue una verdad evidente. De tal manera, durante muchos se siguió la idea del Derecho Continental europeo, el cual consideraba que si el poder emanaba del monarca, resultaba contradictorio que este pudiera ser considerado responsable frente a sus propios súbditos o “El Rey no puede hacer el mal” (The King can do no wrong).
Sin embargo, llegaría un quiebre definitivo a esta línea de pensamiento, con el célebre caso del Fallo Blanco de 1873, el cual sentó las bases de una responsabilidad del Estado fundada en criterios propios del Derecho Público. Se desvinculó de las reglas propias del Derecho Civil y orientado a proteger a los ciudadanos frente a los daños derivados de la gestión de los servicios públicos. Este precedente transformaría la forma en que los ordenamientos jurídicos de tradición continental conciben la relación entre el poder y sus asociados.
En Colombia, esta evolución no fue inmediata ni lineal. Fue la jurisprudencia del Consejo de Estado la que, a lo largo del siglo XX, construyó progresivamente un sistema de responsabilidad extracontractual del Estado, transitando desde la falla del servicio como criterio subjetivo de imputación hacia regímenes más objetivos como el daño especial y el riesgo excepcional.
El punto de inflexión más significativo llegaría con la Constitución Política de 1991, cuyo Artículo 90 elevaría a rango constitucional el deber del Estado de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables. Desde entonces, la responsabilidad estatal dejó de ser una construcción puramente jurisprudencial para convertirse en un mandato constitucional expreso.
La responsabilidad del Estado y sus elementos estructurales.
En este contexto, la responsabilidad del Estado se consolida como una de las instituciones jurídicas más relevantes del Derecho Administrativo contemporáneo. Como explica Rey Navas (2023), se constituye como el mecanismo adecuado para proteger a los asociados de las actuaciones de quien tiene el deber de cuidarlos, pues la ocurrencia de un daño traslada el esfuerzo reparador al Estado para nutrir a la víctima de una indemnización o mejora de las condiciones que este le ha afectado (p. 29). Así, el Estado adquiere una faceta de protección en la sociedad, actuando en función del control, aseguramiento, procura, motivación y subsidio de esta (Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1999).
Este mecanismo de protección de los administrados fue desarrollado por la Corte Constitucional en su Sentencia C-333 de 1999, debido a la constitucionalización de la responsabilidad del Estado en la Carta Política. En ese orden de ideas, la prerrogativa constitucional contenida en su Artículo 90 proscribe que la responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública tanto por la acción, como por la omisión.
A partir de esta consagración constitucional, el Consejo de Estado (2015) ha desarrollado en su jurisprudencia reiterada y uniforme la necesidad de tres elementos concurrentes para que exista responsabilidad, como lo son: (i) un daño o lesión de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial, cierto y determinado –o determinable–, (ii) una conducta activa u omisiva, jurídicamente imputable a la administración y (iii), cuando hubiere lugar a ella, una relación o nexo de causalidad entre ambas, es decir, que el daño se produzca como consecuencia directa de la acción u omisión de la autoridad pública de que se trate (Sección Tercera. Sentencia 76001-23-31-000- 2008-00974-01(38522) del 23 de septiembre de 2015).
El nexo causal como determinante: el elemento que une la conducta con el daño.
Entre estos tres elementos, el nexo de causalidad ocupa un lugar especialmente relevante. Autores como Rey Navas (2023) afirman que se trata del criterio más importante en la imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado, toda vez que de nada sirve reclamar un daño cuya conducta no puede atribuirse a las entidades públicas a las que se adjudica (p. 30). En este mismo sentido, la jurisprudencia ha sostenido que la reparación solo es posible cuando el daño ha tenido vínculo con el servicio público que lo ha causado (Consejo de Estado 2014, Sección Tercera. Sentencia de Unificación 50001-23-15-000-1999-00326-01(31172) del 28 de agosto de 2014).
Por esta razón, el nexo causal funciona como un vehículo que conecta el daño sufrido por el administrado con la conducta, activa u omisiva, de la entidad estatal. Sin este vínculo, la reclamación carece de sustento jurídico. En este mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual considera que es inútil la reclamación de un daño sobre el cual no puede ser probada la relación entre el daño y la actividad de la Administración por la cual está llamada a responder.
En este caso, también es necesario hacer referencia a lo establecido en la norma adjetiva administrativa, la cual en sus artículos 211 y 306 establece que quien alegue un daño deberá demostrar la ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, toda vez que la mera enunciación del demandante sobre el daño no es suficiente para acreditarlo (Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
El rompimiento del nexo causal y la exoneración de responsabilidad
Por lo anterior, el nexo causal se posiciona como un elemento estructural de la responsabilidad del Estado, por lo que la conducta de la Administración debe ser probada en la forma que su actividad es la que ha afectado al ciudadano por la existencia de un daño y una conducta imputable de la administración. Como señala Pastrana Santiago (2018), es determinante la existencia de un nexo causal entre la actuación de la administración pública y la ocurrencia de un daño antijurídico; de lo contrario, si no se logra sostener este nexo, el Estado queda exonerado de responder.
De ahí que el rompimiento del nexo causal configura la exoneración de la responsabilidad del Estado, ya que imposibilita la atribución de la conducta a la actividad administrativa que presuntamente causó el daño. Es así que, al igual que los otros dos elementos nombrados, por su concurrencia el nexo causal siempre debe ser probado para que el perjuicio sea indemnizable y, la responsabilidad por la conducta antijurídica cometida por la entidad estatal pueda serle atribuida. Siendo, como se mencionó antes, el vehículo necesario que une la existencia del daño y la conducta cometida, en los términos que ha sido expuesto.
Reflexión final.
El nexo causal cumple una función garantista esencial, puesto que impide que el Estado sea condenado por daños que no le son atribuibles y, al mismo tiempo, asegura que los administrados verdaderamente afectados por su actuación puedan obtener una reparación justa. Sin embargo, su aplicación práctica no está exenta de dificultades.
Una de las tensiones más evidentes se presenta en su articulación con el título de imputación subjetivo por excelencia, como lo es la falla del servicio. En este régimen, el nexo causal exige demostrar que la omisión o acción deficiente de la Administración fue la causa directa del daño. No obstante, la distinción entre falla probada y falla presunta ha generado una carga probatoria que, en la práctica, no siempre responde a la complejidad de los casos concretos.
Como señala Quitián Calderón (2020), el Estado ha adquirido un rol diferente, más allá del típico prestador de servicios públicos, ejerciendo un amplio abanico de funciones de las cuales también puede derivar el daño antijurídico. Esta realidad revela que la noción de «falla del servicio» se queda corta para responder a los contextos actuales.
A ello se suma que la acreditación del nexo causal se torna especialmente compleja en escenarios donde la cadena de causas es difusa o donde intervienen múltiples actores. En estos casos, la jurisprudencia ha adoptado una postura flexible, permitiendo al juez valorar las circunstancias del caso concreto para establecer si el daño puede ser atribuido jurídicamente al Estado. Si bien esta flexibilidad es valiosa, también puede traducirse en criterios no siempre pacíficos, lo que afecta la previsibilidad del sistema.
En definitiva, el nexo causal continúa siendo un elemento insustituible de la responsabilidad estatal, pero su aplicación requiere de una interpretación mucho más dinámica, acorde con la evolución de las funciones del Estado y la diversidad de los daños antijurídicos que este puede producir. El reto para la jurisprudencia del Consejo del Estado se encuentra en seguir refinando este criterio para que, lejos de convertirse en un obstáculo procesal, sea verdaderamente el puente que garantice la reparación integral de las víctimas.
Referencias
Congreso de la República. Constitución Política de Colombia (20, junio, 1991). Segunda edición corregida de la Constitución Política de Colombia, publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991. Santa Fe de Bogotá, D.C.: Diario Oficial No. 52.762. Disponible en internet en: <http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html>
Congreso de la República (2011). Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Consejo de Estado 2014, Sección Tercera. Sentencia de Unificación 50001-23-15-000-1999-00326-01(31172) del 28 de agosto de 2014.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 2015. Sentencia 76001-23-31-000- 2008-00974-01(38522) del 23 de septiembre de 2015
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 2016. Sentencia 25000232600020050088301 (38139) del 8 de noviembre de 2016
Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 2019.
Pastrana Santiago, V. (2018). Análisis del nexo causal en la responsabilidad extracontractual del estado. Vis Iuris. Revista De Derecho Y Ciencias Sociales. https://doi.org/10.22518/vis.v0i00.1163
Quitián Calderón, J. A. (2020). La responsabilidad patrimonial del Estado por actos administrativos lícitos de contenido tributario: análisis de la actividad administrativa en el marco de la devolución de saldos a favor. Revista de derecho Fiscal, (16), 265–292. https://doi.org/10.18601/16926722.n16.11
Rey Navas, F (2023). Responsabilidad del Estado. Ediciones USTA Tunja
[1] Abogado, Universidad Católica del Táchira. Esp. en Derechos Humanos (c). Maestría en Estudios Jurídicos de la Universidad EAFIT (admitido). Miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP).
Para citar: Joseph Orlando Colmenares Ramírez, “El nexo causal como elemento estructural de la responsabilidad estatal desde la jurisprudencia del Consejo de Estado.” en Blog Revista Derecho del Estado, 03 de marzo de 2026. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/2026/03/03/el-nexo-causal-como-elemento-estructural-de-la-responsabilidad-estatal-desde-la-jurisprudencia-del-consejo-de-estado/