Bicameralismo asimétrico y racionalización del poder legislativo: los desafíos del nuevo Congreso peruano desde la experiencia colombiana
Roberto Cabrera Suárez1
Lea más sobre el tema de la entrada en nuestra revista: La discreta labor del Congreso de Colombia en el arranque de tres procesos de paz (1958, 1991, 2016)
Desde julio de 2026, el Poder Legislativo peruano funciona nuevamente mediante un Senado y una Cámara de Diputados. El retorno a la bicameralidad, dispuesto por la Ley 31988, dejó atrás más de tres décadas de unicameralidad constitucional y abrió una etapa institucional distinta. El primer Congreso bicameral del nuevo periodo está integrado por sesenta senadores y ciento treinta diputados. Treinta senadores fueron elegidos por distrito único nacional y treinta mediante distrito electoral múltiple.
La discusión debe concentrarse ahora en el funcionamiento del diseño aprobado. Dos cámaras con legitimidad democrática propia, competencias distintas y grados diferentes de intervención en la formación de la ley requieren reglas de articulación suficientemente claras. Allí aparece el problema que interesa a este trabajo. La reforma peruana distribuye funciones entre Diputados y Senado, pero esa distribución también abre cuestiones interpretativas sobre la forma en que se construye la voluntad legislativa del Congreso.
La Cámara de Diputados concentra la tramitación inicial y la primera aprobación de las propuestas legislativas ordinarias, además de los principales mecanismos de responsabilidad política ministerial. El Senado cumple primordialmente una función revisora y asume importantes competencias de control normativo y de integración de órganos constitucionales. La diferenciación puede contribuir a racionalizar el ejercicio del poder legislativo mediante funciones distintas para cada cámara. Su eficacia dependerá de la calidad de la coordinación y de la forma en que se resuelvan las discrepancias que aparezcan durante el procedimiento.
El propio Reglamento del Congreso ofrece un parámetro útil para examinar el nuevo sistema. Su Título Preliminar reconoce el principio de calidad parlamentaria y vincula la actuación del Parlamento con la calidad del procedimiento legislativo, del control político y de la representación. La bicameralidad peruana puede evaluarse desde ese mismo estándar.
Un bicameralismo funcionalmente asimétrico
La diferenciación entre las cámaras aparece desde la iniciativa legislativa. El artículo 107 de la Constitución reconoce al presidente de la República y a los diputados el derecho general de iniciativa en la formación de las leyes. También mantienen iniciativa, dentro de sus materias, otros poderes del Estado, organismos constitucionales autónomos, gobiernos regionales y locales, colegios profesionales y ciudadanos. La reforma no reconoce a los senadores individualmente una iniciativa general equivalente para la legislación ordinaria.
Aprobada una propuesta por la Cámara de Diputados, el artículo 105 dispone su remisión al Senado para revisión. El Senado puede aprobarla, modificarla o rechazarla. El rechazo produce el archivo del proyecto. La aprobación o modificación permite remitir la autógrafa al presidente de la República. El vencimiento del plazo de revisión sin pronunciamiento senatorial permite remitir al Ejecutivo la autógrafa aprobada por Diputados.
La asimetría también se aprecia en la relación con el Gobierno. La interpelación, la censura y la cuestión de confianza se desarrollan ante la Cámara de Diputados, que concentra los principales mecanismos de responsabilidad política ministerial. Esta Cámara es además la única que puede ser disuelta conforme al artículo 134 de la Constitución. El Senado permanece en funciones durante el interregno y revisa los decretos de urgencia emitidos por el Ejecutivo.
Al Senado se le atribuyen además funciones de control normativo y de integración institucional. Revisa decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados y medidas vinculadas con regímenes de excepción. También participa en la elección, designación o ratificación de determinadas altas autoridades. El diseño separa así dos planos de actuación parlamentaria. Diputados interviene principalmente en la primera deliberación legislativa y en la responsabilidad política del Gobierno. El Senado añade revisión normativa y funciones institucionales específicas.
Colombia como término de comparación
El modelo colombiano ofrece un contraste útil porque también organiza el Congreso mediante dos cámaras y ha desarrollado una respuesta expresa para las discrepancias legislativas.
La diferencia comienza por la representación. El Senado colombiano se elige principalmente mediante circunscripción nacional, mientras la Cámara de Representantes responde fundamentalmente a circunscripciones territoriales y especiales. Para el análisis peruano interesa especialmente el procedimiento que se activa cuando ambas cámaras aprueban textos diferentes.
El artículo 161 de la Constitución colombiana establece la integración de comisiones de conciliación con igual número de senadores y representantes cuando existen discrepancias. La comisión procura elaborar una formulación común. El texto conciliado se somete después a las plenarias de Senado y Cámara.
La Sentencia C-468 de 2025 de la Corte Constitucional precisó que ambas plenarias deben deliberar y aprobar la propuesta normativa unificada y vinculó ese trámite con la formación de una voluntad integrada del Congreso. La experiencia colombiana no determina la solución peruana. Sirve como término de contraste para identificar con mayor precisión las preguntas que plantea el artículo 105 de la Constitución peruana.
Primer desafío. La formación de la voluntad legislativa final
El artículo 105 contiene una tensión interpretativa relevante. Su primer párrafo señala que toda ley debe ser votada en su respectiva cámara. Más adelante permite al Senado modificar la propuesta aprobada por Diputados y remitir la autógrafa al presidente de la República. El procedimiento ordinario no incorpora en ese artículo una regla general de devolución a Diputados de toda modificación senatorial para una nueva aprobación.
La cuestión exige armonizar ambas reglas. La potestad revisora del Senado debe convivir con la exigencia de votación en las cámaras sin vaciar de contenido la deliberación previamente realizada en Diputados. El punto adquiere mayor importancia cuando la modificación senatorial afecta aspectos sustantivos de la propuesta.
Una corrección técnica y una transformación de los destinatarios, obligaciones o finalidad de una propuesta presentan problemas distintos. La práctica parlamentaria tendrá que precisar los márgenes de la revisión senatorial y ofrecer criterios que permitan reconocer cuándo una modificación mantiene continuidad con el texto aprobado por Diputados.
Colombia ofrece una respuesta institucional diferente. La divergencia conduce allí a una conciliación y el texto común vuelve a las dos plenarias. Perú atribuye al Senado una potestad modificatoria directa dentro del procedimiento ordinario. La comparación permite formular con mayor precisión el problema peruano sin anticipar una respuesta que la práctica constitucional todavía debe desarrollar.
Segundo desafío. El vencimiento del plazo de revisión
El artículo 105 permite que, vencido el plazo de revisión senatorial, el presidente del Congreso remita al Ejecutivo la autógrafa aprobada por la Cámara de Diputados.
La regla evita que la inactividad de una cámara produzca una paralización indefinida del procedimiento. Al mismo tiempo, introduce una tensión funcional. El Senado fue incorporado como instancia de revisión y segunda deliberación, pero el procedimiento puede concluir sin un pronunciamiento senatorial cuando transcurre el plazo correspondiente.
El funcionamiento concreto de ese plazo será decisivo. Una revisión demasiado prolongada puede bloquear la decisión legislativa. Un periodo insuficiente puede reducir la utilidad de la segunda deliberación. La racionalización del procedimiento exige una práctica capaz de compatibilizar celeridad y revisión efectiva.
Tercer desafío. Tres reglamentos y la coordinación del procedimiento bicameral
El artículo 94 de la Constitución dispone que el Congreso, el Senado y la Cámara de Diputados aprueban sus respectivos reglamentos y les reconoce naturaleza de ley orgánica. Actualmente existen ediciones oficiales de 2026 de los tres cuerpos reglamentarios.
La pluralidad reglamentaria preserva la autonomía de cada cámara y, a la vez, obliga a interpretar de manera sistemática el derecho parlamentario bicameral. Un mismo procedimiento puede atravesar órganos sujetos a reglas internas diferentes y requerir comunicaciones, plazos y decisiones coordinadas.
El Reglamento del Congreso contempla conferencias entre órganos parlamentarios de ambas cámaras. Algunas son obligatorias y otras facultativas. Su celebración no impone la adopción de acuerdos. Esa característica las diferencia de las comisiones de conciliación colombianas. En el sistema peruano funcionan como técnicas de coordinación y no como un procedimiento que necesariamente produzca un texto común sometido después a ambas plenarias.
Cuarto desafío. La identidad constitucional del Senado
La estabilidad del nuevo sistema también dependerá de que el Senado desarrolle una identidad funcional reconocible.
En 2026, treinta senadores fueron elegidos por distrito único nacional y treinta mediante distrito electoral múltiple. Existe una diferenciación representativa respecto de la Cámara de Diputados, aunque menos marcada que en Colombia. La justificación institucional del Senado peruano dependerá en buena medida de la calidad de su función revisora y de las competencias específicas que la Constitución le ha atribuido.
El principio de calidad parlamentaria ofrece aquí un parámetro pertinente. Una segunda cámara adquiere sentido constitucional cuando añade deliberación, detecta deficiencias, mejora técnicamente las propuestas y ejerce con eficacia sus funciones de control. Una reproducción mecánica del debate de Diputados debilitaría esa diferenciación. Un ejercicio de la revisión que produzca bloqueos reiterados también afectaría su función racionalizadora.
Un modelo en proceso de interpretación
La reforma constitucional definió la estructura orgánica del nuevo Congreso, pero varios aspectos de su funcionamiento deberán precisarse mediante la práctica parlamentaria y, eventualmente, mediante la justicia constitucional.
La comparación colombiana permite identificar una diferencia concreta. Colombia utiliza la conciliación para construir un texto común cuando las cámaras discrepan. El procedimiento ordinario peruano reconoce al Senado capacidad para modificar la propuesta recibida y continuar el trámite hacia la promulgación.
La cuestión central consiste en determinar cómo se construirá la voluntad legislativa bicameral dentro de una estructura deliberadamente asimétrica. Junto con ella aparecen otros problemas relevantes, entre ellos el efecto del vencimiento del plazo de revisión, la coordinación entre tres reglamentos con naturaleza de ley orgánica y la necesidad de consolidar una identidad funcional propia para el Senado.
El funcionamiento del nuevo bicameralismo deberá examinarse a partir de la calidad de sus decisiones y de la forma en que ambas cámaras ejerzan las competencias que recibieron. La segunda deliberación tendrá valor cuando permita corregir deficiencias, mejorar la calidad normativa y fortalecer el control parlamentario sin reproducir innecesariamente el trabajo de Diputados ni generar bloqueos que el propio diseño constitucional pretende evitar.
La experiencia de los primeros años permitirá comprobar hasta qué punto la asimetría elegida por la reforma peruana logra articular diferenciación, coordinación y calidad parlamentaria.
- Doctor en Derecho. Especialista en Justicia Constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha. Profesor de Derecho Parlamentario en la Universidad de San Martín de Porres, Perú. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional y de la International Association of Constitutional Law. ↩︎
Para citar: Roberto Cabrera Suárez, “Bicameralismo asimétrico y racionalización del poder legislativo: los desafíos del nuevo Congreso peruano desde la experiencia colombiana” en Blog Revista Derecho del Estado, 5 de octubre de 2026. Disponible en: https://blogrevistaderechoestado.uexternado.edu.co/?p=3058